Stazioni Appaltanti, Amministrazioni Concedenti, Digitalizzazione e PNRR

Qual è il ruolo della digitalizzazione nella strategia di rilancio messa a punto dall'Unione Europea? Quali sono gli effetti sul versante della domanda e dell'offerta per ciò che riguarda l'ambiente costruito? La riflessione del prof. Angelo Ciribini.


 

La strategia comunitaria UE per il settore dell'ambiente costruito

L'Unione Europea ha reagito alla crisi pandemica prospettando una strategia di rilancio delle economie e delle società degli Stati Membri che presenta diversi aspetti innovativi, a partire dalla possibilità, per ora non strutturale (ma, appunto, emergenziale e occasionale),  di condividere il debito, per finire con l'intento di rafforzare la coesione e l'identità attraverso un asse franco-tedesco, in cui l'Italia dovrebbe fungere da terzo puntello.

La strategia, connotata dalle parole ripresa (ma anche ristabilimento) e resilienza, allude a una «nuova normalità» in cui l'ambiente costruito giocherebbe, comunque, un ruolo significativo.

Ciò accade direttamente nel Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR), il più consistente in valori assoluti tra quelli previsti, che, al contempo, investe più di altri omologhi di ulteriori Stati Membri nei cespiti immobiliari e infrastrutturali così come nel ricorso al debito, rispetto sia al sussidio sia alle risorse complementari, pur presenti col Piano Nazionale degli Investimenti Complementari (PNC).

Occorre, però, notare come l'obiettivo principale della Recovery and Resilience Facility (RRF), alla stessa stregua di altre misure correlate, sia, di là delle centinaia di miliardi coinvolte, principalmente rivolto a una altra tipologia di investimento, quella relativa alla politica identitaria della coesione che rimanda alla Unione in quanto tale, in un contesto evolutivo connotato dalla contesa tra Cina e Stati Uniti e dalla relazione con la Russia.

Per questa ragione, se si guarda, ad esempio, a un tema prossimo al settore della costruzione e dell'immobiliare, quello della efficienza energetica degli edifici, pubblici e privati, di cui la Renovation Wave Strategy è emblematica, esso può essere, in primo luogo, interpretato alla luce della povertà energetica e delle politiche di conseguimento della neutralità climatica, vale a dire di fini di carattere sociale che i cespiti fisici dovrebbero assolvere.

 

Angelo Ciribini - Stazioni Appaltanti, Amministrazioni Concedenti, Digitalizzazione e PNRR

 

Il ruolo della digitalizzazione e della Domanda Pubblica

Come è stato ricordato dallo scrivente in altre occasioni, quali siano i contenuti della strategia comunitaria per il settore dell'ambiente costruito è ormai chiaro, grazie a una serie di rapporti promossi dalla DG GROW, allo stesso modo con cui è stato precisato il ruolo che in esso dovrebbe avere la digitalizzazione, tema che, peraltro, nella RRF e nel PNRR figura come obbligato, da esprimere in termini percentuali.

Analogamente, ha provveduto il governo britannico nell'ottica della Global Britain con diverse iniziative, tra cui si citano il Construction Playbook e la Digital Built Britain, nelle sue molteplici declinazioni, che si basano sulla definizione di un sistema informativo-decisionale evoluto (National Digital Twin) e sull'enfasi riposta nell'Off Site Construction.

Tenendo, pertanto, in considerazione sia tali contenuti sia il fatto che essi si applichino a un mercato destinato a confrontarsi cogli interventi sul costruito, all'insegna della rigenerazione urbana (un tema cruciale, oggetto di controversie a livello statale e regionale), occorrerebbe riflettere meglio sulle conseguenze che il versante dell'Offerta dovrebbe considerare in tal senso.

Tutto ciò premesso, occorre chiedersi, per i molti investimenti, interventi e procedimenti tecnico-amministrativi che riguardano le infrastrutture, l'edilizia pubblica e, persino, l'edilizia privata (per il tramite del cosiddetto Super Bonus 110%), legati al PNRR, ma non solo, quale possa essere davvero il ruolo esercitabile dalla Domanda, nella fattispecie dalla Domanda Pubblica.

É opportuno, del resto, notare come il PNRR implichi il coinvolgimento prevalente di stazioni appaltanti, legate alla provvista di risorse pubbliche, ma, auspicabilmente, il Piano dovrebbe esercitare una funzione di leva per il Partenariato Pubblico Privato e, dunque, delle amministrazioni concedenti.

Questo aspetto, poco rilevato e sottolineato, risulta, tuttavia, essenziale, poiché, accanto agli investimenti pubblici e alle riforme strutturali, obiettivo del PNRR è chiaramente il favorire un clima di fiducia nel Paese che stimoli sia gli interventi partenariali sia quelli privati, attraverso, appunto, la rigenerazione urbana.

Per prima cosa, occorre osservare che i processi di aggregazione delle stazioni appaltanti, per quanto unanimemente evocati da anni, oltre che attesi invano nella loro dimensione ultima, come qualificazione, in accostamento al DM 560/2017, nascondono alcune insidie.

Si tratta, infatti, di comprendere se, un pur necessario ridimensionamento della frammentazione dimensionale della Domanda Pubblica, inerente alla professionalizzazione delle stazioni appaltanti e delle amministrazioni concedenti, già sottolineata da una Raccomandazione della Commissione Europea, determini automaticamente, raccogliendo le competenze, un miglioramento delle prestazioni professionali.

Secondariamente, anche tenendo conto della natura responsabile dei soggetti attuatori del PNRR e dei poteri sostitutivi assegnabili alle entità centrali, la committenza delegata si è mostrata, in altri contesti, non di rado, anch'essa problematica, nella misura in cui il proprio coinvolgimento abbia riguardato specifiche fasi temporali dell'attuazione del procedimento tecnico-amministrativo, comportando sia una difficile integrazione colla pubblica amministrazione originaria sia una parzializzazione dell'apporto (oltre a un eventuale differimento dei tempi).

Di conseguenza, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti e il ricorso alla committenza delegata, per quanto siano misure probabilmente irrinunciabili, non solo in contesti particolari, non possono intrinsecamente essere intese come risolutive.

 

Sulla centralità del ciclo di vita del cespite

A parte questa considerazione preliminare, come già evidenziato in altre occasioni, l'apparato normativo nazionale, sovranazionale e internazionale (UNI, CEN, ISO), ha ormai chiarito come la centralità del ciclo di vita del cespite, tanto in termini di OPEX (Operational Expenditure) quanto di circolarità, di fruibilità, di inclusività, di sostenibilità, sia predominante.

Il che costringe a rivedere il profilo del soggetto committente e la natura dell'investimento iniziale, di ideazione e di realizzazione, in quanto CAPEX (Capital Expenditure), nei confronti del ciclo di vita utile di servizio del cespite immobiliare o infrastrutturale (distinto tra manufatti e reti) in questione.

Si dà, a questo proposito, il combinato disposto tra la digitalizzazione della anagrafe dei cespiti immobiliari e infrastrutturali (ipotizzabile, nella sua versione più avanzata, non solo grazie ad Asset Information Model, ma pure attraverso gemelli digitali o Digital Twin), la formulazione articolata dei requisiti informativi che conducono alla espressione del capitolato informativo, influente contrattualmente per mezzo di requisiti strategici di carattere organizzativo e patrimoniale: Organization Information Requirements (OIR) e Asset Information Requirements (AIR).

Tale combinato disposto, palese, appunto dalla serie normativa UNI EN ISO 19650, non può che rapportarsi ai temi del Portfolio Management, del Programme Management, del Project Management, determinati dalla serie normativa UNI ISO 21500, facendo risaltare il nesso bidirezionale sussistente tra flussi informativi e processi decisionali.

É chiaro, perciò, che, nella prospettiva di lungo termine della OPEX, che trascende le logiche pressanti di breve periodo della CAPEX che riconduce all'interlocutore comunitario il singolo soggetto attuatore per il tramite della Cabina di Regia presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Economia e delle Finanze, si pongono, in termini digitali, due questioni puntuali:

  • la prima attiene alle dinamiche embrionali di formazione della volontà dell'investimento, elencato nel PNRR, come configurazione di modelli e di strutture di dati, in modo tale da assicurare una continuità dei flussi informativi nei confronti del successivo procedimento tecnico-amministrativo;
  • la seconda inerisce alla natura procedurale degli ambienti di condivisione dei dati, o Common Data Environment, non solo per la fase di esecuzione del contratto, ma anche per quella di affidamento degli stessi.

Secondo questa ottica, da un lato, i contenuti di committenza (gli Employer's Requirements, non i Project Information Requirements o gli Exchange Information Requirements) dovrebbero traguardare la fase di gestione dell'opera, ancorché essa non sia ricompresa, nei termini economico-finanziari, nel PNRR o nel PNC: il che appare necessario, ma problematico, ancor più se intervenisse un soggetto delegato o sostitutivo.

 

Digitalizzazione degli appalti pubblici

Da un altro lato, è importante che la cosiddetta digitalizzazione degli appalti pubblici, vale a dire della fase di affidamento dei contratti inerenti ai servizi e ai lavori, contemplati dal codice dei contratti pubblici, non si limiti a evocare (come sembra essere dal D.L. 77/2021) o, ancor meglio, a richiedere determinate prestazioni legate alla modellazione informativa (e, in senso più esteso, all'Information Management), ma che riesca a configurare precedentemente, all'interno della fase di formazione della volontà e delle condizioni di investire, le strutture e i modelli dei dati, per poterli fare transitare nei contenuti informativi richiesti dai disciplinari e dai contratti.

Di fatto, la sfida principale consiste, non solo nella gestione della riduzione dei tempi di attraversamento amministrativo (dal punto di vista della condivisione dei dati), ma pure nella continuità dei flussi informativi tra le scelte originarie di investimento di carattere economico-finanziario e socio-politico e gli accadimenti successivi, legati alla progettazione.

 

Digitalizzazione: continuità dei processi decisionali abilitati dai flussi informativi

Figura 1: La continuità dei processi decisionali abilitati dai flussi informativi.

 

É, allora, chiaro che si presenti, in teoria, l'opportunità, anche laddove si sia rinunciato a una industrializzazione per programmi digitalizzati, a favore della distribuzione degli investimenti ai singoli soggetti attuatori, di istituire una sorta di Digital Academy, che permetta di conseguire due obiettivi fondamentali:

  1. una economia di scala, di conoscenza e di scopo tra i soggetti attuatori (anche nei confronti di una ideale comunità di pratica);
  2. la possibilità di dare vita, entro il 2026, a una legacy, in grado di capitalizzare, in modo cumulativo, le best practice e di valorizzarle in prospettiva, a beneficio dell'intero versante della Domanda Pubblica e Privata.

Più, infatti, che limitarsi alla possibilità di esercitare poteri sostitutivi, sarebbe utile, anche nell'ottica della missione relativa alla riforma delle amministrazioni pubbliche, creare un lascito per i lustri successivi per quanto riguarda l'economia e la gestione della conoscenza.

Oltre a ciò, è possibile che la cornice normativa,  costituita dalle serie UNI EN ISO 19650, UNI 11337 e UNI ISO 21500, inviti a ritenere, giustamente, che il versante della Domanda, specialmente Pubblica, per quanto concerne PNRR e PNC, possa agire da driver, da motore determinante per la riconfigurazione della offerta privata.

Sotto questo profilo, il DM 560/2017 opera un approccio bi-dimensionale, nel senso che agisce nella duplice direzione dell'organizzazione e del procedimento tecnico-amministrativo.

 

Digitalizzazione: dalle politiche ai cespiti

Figura 2: Dalle politiche ai cespiti.

 

Ora, se è vero che tale versante è già stato sollecitato dal DM 560/2017 e lo sarebbe ancor più dal nuovo regolamento generale di attuazione del codice dei contratti pubblici, ovvero da una revisione del decreto ministeriale stesso, sarebbe opportuno introdurre alcuni elementi di cautela, ancor più sensibili in  presenza di committenze delegate o, comunque, di supporti consulenziali esterni alle stazioni appaltanti e alle amministrazioni concedenti, tra le quali si annoverano, ovviamente, quelle legate al PNRR e al PNC.

In primo luogo, l'insieme delle norme internazionali (ISO) e sovranazionali (EN) sta facendo intravedere la possibilità di progressivamente sostituire al documento al dato, benché si tratti di un passaggio che trascenda di gran lunga l'orizzonte temporale del PNRR e del PNC: si pensi, ad esempio, ai Regulatory Information Requirements (RIR) e alla possibilità di utilizzare il Natural Language Processing (NLP).

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