Fotovoltaico e urbanistica: una coesistenza di legge. La valorizzazione e le ricadute fiscali

Il Legislatore ha voluto incentivare la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili definendoli di “pubblica utilità” e consentendoli per legge tramite una procedura semplificata e accentrata: l’autorizzazione unica in cui ha previsto anche la possibilità di acquisire variante urbanistica ove non sussista la conformità.

Si comprende la finalità e anche la modalità: sarebbe una delle (ormai) tante procedure accelerate di variazione della pianificazione che il Legislatore ha posto in essere. E sarebbe bastata per raggiungere l’obiettivo.

Quel che si comprende meno è che abbia inteso disporne per legge la compatibilità tout court in zona agricola, affermando così che non ci sia neppure bisogno della variante.

Con qualche conseguenza che l’Autore esamina nel dettaglio articolandolo in due parti.

Nella Parte Prima ha fornito un inquadramento urbanistico che dà coerenza con i criteri fondanti della pianificazione.

In questa Parte Seconda sono trattate le residue incongruenze e le ricadute sui collaterali aspetti della valorizzazione dei terreni interessati.


Fotovoltaico e urbanistica: una coesistenza di legge. La valorizzazione e le ricadute fiscali

La ricostruzione concettuale effettuata nella Parte Prima non risolve comunque altre contraddizioni e criticità che per completezza esamineremo.

 

Le destinazioni d’uso compatibili

Come si è visto l’insediabilità di impianti di produzione da fonti rinnovabili è possibile in:

  • Zone compatibili di per sé:
    • A) Zone già produttive industriali o commerciali senza variante perché conformi o compatibili per destinazione e per legge (art. 6, comma 9-bis del d.lgs. 28/2011 citato);
    • B) Zone agricole senza variante (stante l’uso oggi compatibile per legge – p.to 15.3 delle linee guida)
  • Zone da rendere compatibili con variante:

Ne conseguono alcuni casi emblematici.

Quali sono le zone di per sé non compatibili?

Se ci si trova in zona non compatibile (caso della precedente lett. C) quale potrebbe essere la destinazione di zona? Stando al richiamato articolo 23-ter del DPR 380/01 potrebbe trattarsi di:

  • zona residenziale (lett. a) dell’art. 23-ter del DPR 380/01)
  • turistico-ricettiva (lett. a-bis) dell’art. 23-ter del DPR 380/01)
  • direzionale (lett. b) dell’art. 23-ter del DPR 380/01)

o, se usassimo la classificazione delle zone omogenee: potrebbero essere la zona A, B, C, F.

In effetti esistono strumenti urbanistici che hanno assunto regolamentazioni che rendono disponibili all’insediamento zone di tale tipo; naturalmente con previa variante.

 

Qual è allora il contenuto della variante assunta in autorizzazione unica?

Se si assume variante in sede di autorizzazione unica in cosa consiste la variante?

Che destinazione imprime dal punto di vista urbanistico?

Necessariamente solo quella per la realizzazione dell’impianto oggetto di richiesta. Non dunque una generica destinazione “produttiva/commerciale (?)”, peraltro priva di indici urbanistici e non certamente utilizzabile diversamente.

Sorge allora un problema: l’autorizzazione unica è a scadenza (come si è detto) per cui si dovrà ritenere che allo scadere svanisca anche la destinazione? Però l’urbanistica non conosce destinazioni d’uso (zoning) a termine, ma solo previsioni a tempo indeterminato modificabili solo attraverso altra variante.

Per di più se la nuova destinazione non è generica, ma specifica (solo) per quell’impianto, alla scadenza dell’autorizzazione rivivrebbe la pregressa destinazione o si protrarrebbe quella specifica?

Questo problema resta irrisolto allo stato attuale e costituisce uno degli aspetti problematici (buchi neri) dell’attuale legislazione.

 

Ove necessiti esproprio?

Gli impianti in esame sono ex lege definiti di “pubblica utilità” a norma dell’articolo 12, comma 1 del d.lgs. 387/2003.

Per cui nel caso in cui in capo al “proponente” non ci sia già la disponibilità dell’area e si debba procedere all’esproprio – magari per gli impianti di collegamento alla rete di recapito - e quindi all’imposizione del vincolo espropriativo unitamente all’approvazione di variante con autorizzazione unica (come dispone il p.to 13.1 lett. c) delle richiamate linee guida), il problema si amplia e si estende.

E la procedura si complica sovrapponendo le necessarie formalità proprie delle procedure espropriative.

 

Ove preesista o sia previamente acquisita la conformità con procedura “normale” di variante?

La possibilità di attribuire valore di variante all’autorizzazione unica non preclude la possibilità per l’amministrazione comunale di procedere previamente ad adeguare lo strumento urbanistico con una variante specifica ad hoc di classificazione produttiva dell’area interessata.

Ipotesi plausibile e non meramente accademica perché porterebbe al vantaggio di applicare la procedura semplificata di cui all’articolo 6, co. 9-bis del d.lgs. 28/2011 evitando l’autorizzazione unica.

Nei casi sopra esaminati in cui già esista la conformità (magari per aver approvato una variante comunale ex ante) ne conseguirebbero ricadute fiscali diverse essendo i terreni già edificabili.

 

Gli adempimenti connessi

Come si vede le problematiche restano e sono tutt’altro che risolte o facilmente risolvibili e fanno bene cogliere l’irritualità dell’incidenza dell’intervento legislativo sulle procedure urbanistiche e pongono in luce il fatto che il raggiungimento dell’obiettivo (l’inserimento dell’impianto) può essere perseguito attraverso procedure diverse; con diverse ricadute fiscali.

 

La variazione della classificazione catastale: dal “Terreni” all’“Urbano”

Se aver reso gli impianti di produzione di energia rinnovabile “tollerati” in zona agricola in quanto il fatto di essere “uso” e non “destinazione urbanistica” principale li rende congruenti in campo urbanistico, l’uso diverso da quello agricolo-colturale porta comunque la necessità del frazionamento e accatastamento dell’area.

Già il diverso tipo di coltivazione in zona agricola porta la necessità della variazione catastale, a maggior ragione questo adempimento va espletato per un uso di impianto produttivo che peraltro è da classificarsi in Categoria “D1” e che trasla l’area dal Catasto terreni al Catasto Urbano.

Il che mette in mostra il sostanziale disallineamento tra catasto e urbanistica (ovvero tra disciplina del territorio e redditività/valori dei terreni).

Disallineamento che però non è un’incongruenza perché, anche se spesso questa differenza non appartiene al sentire collettivo, catasto e urbanistica perseguono finalità diverse e usano linguaggi diversi tra loro non fungibili.

La improvvida sovrapposizione catasto/urbanistica porta generalmente equivoci e deduzioni erronee.

 

La valorizzazione dei terreni agricoli

Fin qui abbiamo esaminato gli aspetti formali/amministrativi dal punto di vista urbanistico.

L’installazione dell’impianto induce anche una “variazione di valore” dei terreni ante e post la realizzazione (anzi, più correttamente: ante e post la previsione di realizzazione dell’impianto).

Tale valore non è direttamente dipendente dagli atti amministrativi di pianificazione ma dai valori di mercato che sono sensibili ad altri fattori, anche comportamentali e/o emulativi e ci portano a considerare altri aspetti e adempimenti più attenti alla individuazione del “valore” e della “redditività”.

Se il tema della “redditività” è rinviato all’accatastamento quello del “valore” incide in campo fiscale in caso di trasferimento di diritti reali.

La questione urbanistica fin qui affrontata e inquadrata (pur se orientata al corretto uso del territorio) comporta sostanzialmente il rispetto formalistico di una disciplina amministrativa, inidonea di per sé a definire da sola il valore/redditività del bene in esame.

Il che ci rimanda alle usuali metodiche dell’estimo, che si è già ampiamente dedicato all’argomento degli impianti cosiddetti “imbullonati” tra cui vanno inseriti anche quelli fotovoltaici.

Impianti che (ad esempio) dal punto di vista civilistico hanno già indotto diversificati apprezzamenti da parte delle (all’epoca distinte) Agenzia del Territorio e Agenzia delle Entrate in merito alla loro qualificazione di “beni mobili” o “immobili” su cui il Consiglio Nazionale del Notariato ha svolto un interessante approfondimento (Studio n 221/2011/C).

Basterà rilevare che la conservazione della destinazione d’uso agricola precedente non esime dalla valutazione della variazione di “valore” delle aree al momento del trasferimento, momento in cui si attiva la fiscalità.

La fiscalità indaga il “valore” e non (solo) la codifica urbanistica.

 

Valorizzazione e trasferimento immobiliare

Come bene è stato precisato in dottrina infatti il concetto di “edificabilità” in urbanistica e di “fabbricabilità” in materia fiscale differiscono non solo nella definizione letterale, ma anche nel contenuto sostanziale del valore conseguente.

Il che, ad esempio, fa attribuire “valore” anche a terreni che formalmente per norma urbanistica sono inedificabili per usi generalizzati, in cui però sia consentita edificazione per “usi” speciali. Sono tipici in proposito i terreni gravati da fasce di rispetto stradali in cui sono inibite edificazioni civili, ma ammesse edificazioni di strutture a servizio della viabilità a volte anche molto redditizie.

Un interessante studio di Angelo Busani – Notaio in Milano – (su Corriere Tributario n. 46/2011) affronta questo specifico tema.

Il valore del bene non può essere desunto tout court dalla pianificazione urbanistica, bensì dall’effettiva possibilità di utilizzo.

Detto valore non è neppure aspetto statico ma è invecedinamico”, variabile in progressione con il progredire del procedimento autorizzativo che ne consente un determinato uso (esempio classico la variazione di valore di un’area nel periodo intercorrente tra l’adozione di una variante al PRG e la sua definitiva approvazione).

Questo cambio di valore comincia ad manifestarsi nel momento in cui parte il procedimento di autorizzazione in conferenza unica, a monte del quale il valore è ancora quello agricolo per definirsi a livello massimo a valle del rilascio della autorizzazione. Per poi decrescere col trascorrere del tempo di durata dell’autorizzazione.

 

Destinazione urbanistica - redditività - valore

Pertanto, in caso di terreno agricolo, se detto titolo consiste in un trasferimento di diritto reale

  • ove si concretizzi prima del rilascio dell’autorizzazione, il terreno è ancora agricolo con uso a impianto fotovoltaico solo previsto e potenziale, ma non effettivo e, dal punto di vista civilistico, il trasferimento è sottoposto al diritto di prelazione del confinante
  • ove avvenga dopo il rilascio l’uso è autorizzato ed esercibile.

Nel caso di terreni agricoli si può ritenere (come abbiamo già visto nella Parte Prima di questo commento) che il rilascio dell’autorizzazione unica non comporti modifica della destinazione d’uso (zonizzazione) attuale.

Però l’invarianza della destinazione urbanistica che consenta un uso “compatibile” ma diverso, comporta la necessità di nuovo accatastamento e attribuisce una variazione del “valore” dei terreni interessati da valutarsi con le metodiche dell’estimo.

Variazione di valore che si attiva progressivamente già in corso di procedimento autorizzativo e che si consolida nel momento del rilascio dell’autorizzazione unica.

A quella data il proponente deve già possedere il titolo definitivo di disponibilità delle aree per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto.

E che decresce poi proporzionalmente al decorrere del tempo essendo l’autorizzazione a termine.

Ma quale sarà il valore alla scadenza dell’autorizzazione ?

Se il terreno era agricolo, agricolo è rimasto, ma se è stata acquisita variante con l’autorizzazione unica la sua destinazione urbanistica al termine della validità quale sarà?

E quale il suo valore? Il che ci rimanda ai dubbi sollevati poc’anzi.

 


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