Demo-ricostruzione con sagoma diversa, ci risiamo: quando è nuova costruzione e quando ristrutturazione edilizia

Domanda da 'mille dollari': una demo-ricostruzione con cambio/modifica di sagoma rispetto all'edificio preesistente si configura come nuova costruzione o ristrutturazione edilizia?

Risponde la Cassazione nella recente sentenza 47426/2021, che di fatto ricorda alcuni paletti in materia richiamando specifiche disposizioni del Testo Unico Edilizia.

NB - Questo caso si rierisce ad un contenzioso del 2003. Le modifiche apportate dal DL Semplificazioni in materia - di cui si tratta nell'ultimo paragrafo - si applicano

Demo-ricostruzione in zona vincolata: cos'è?

La Corte di appello di L'Aquila, in parziale riforma della sentenza del Tribunale di Pescara (che aveva assolto gli attuali ricorrenti dal reato di cui agli artt. 110 cod.pen., 181 d.lgs 42/2004, perché il fatto non sussiste, ed i ricorrenti dal reato di cui agli artt. 110 cod.pen. e 44 lett.c dpr 380/2001, per non aver commesso il fatto), dichiarava la responsabilità a fini civili dei tre imputati e li condannava in solido al risarcimento del danno cagionato alle parti civili con il reato sub) b, da liquidare in separata sede nonché alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.

Riassumendo: ci troviamo di fronte ad un intervento di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, per di più in zona vincolata. Per questo motivo, secondo il comune non si poteva trattare di ristrutturazione edilizia ma di nuova costruzione. La Corte Territoriale aveva confermato il tutto, condannando i responsabili per l'abuso edilizio.

La Cassazione respinge il ricorso e conferma l'impianto accusatorio di cui sopra, partendo dal presupposto che - come argomentato in modo esaustivo dalla Corte territoriale - le opere realizzate nell'immobile consistite nella realizzazione di un fabbricato a seguito di demolizione dell'immobile preesistente integravano una nuova costruzione e non una ristrutturazione edilizia in quanto l'intervento di demolizione e ricostruzione dell'immobile, ubicato in zona sottoposta a vincolo paesistico, non avevano rispettato la sagoma dell'edificio preesistente.

Le regole per la demolizione e ricostruzione

La Corte suprema effettua un lungo excursus normativo su tutte le modifiche che hanno visto 'protagonista' dal 2001 in poi, l'articolo 3 comma 1 lettera d) del Testo Unico Edilizia (dpr 380/2001), che contiene una regolamentazione espressa per gli interventi di demolizione e successiva demolizione.

Vediamo brevemente:

• nella primissima 'stesura', conduceva nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia "anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica";
• con le modifiche ex d.lgs 301/2002, sono stati ricondotti nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia "anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica", eliminando, quindi, il riferimento alla fedele ricostruzione e dando rilievo al risultato finale come coincidente nella volumetria e nella sagoma con il preesistente edificio oggetto di demolizione;
• l'art. 30 comma 1 lett. c) della legge 98/2013 ha modificato ulteriormente la nozione di "interventi di ristrutturazione edilizia" definiti dall'art.3, comma 1, lett. d), dpr 380/2001, escludendo la necessità di mantenere identica la sagoma, ricomprendendo in tale ambito anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria del manufatto preesistente, anche se non con la stessa sagoma.

La demo-ricostruzione in zona vincolata

La necessità di mantenere la sagoma, permane, invece, soltanto per gli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs n. 42/2004 e s.m.i.

Letteralmente, ricorda la Corte suprema, "Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente".

Nelle zone paesaggisticamente vincolate, dunque, anche la modifica della sagoma assume rilievo ai fini dell'integrazione dell'intervento di "nuova costruzione", con il relativo regime assentivo.

Immobili vincolati o zone vincolate: cambia qualcosa?

Bene, in questo caso, secondo il ricorrente, la deroga espressamente prevista dalla seconda parte dell'art. 3 si riferisce soltanto agli "immobili" sottoposti a vincoli, mentre, nel caso in esame, il vincolo riguarda una "zona".

La deduzione, secondo la Cassazione, è manifestamente infondata, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui, in materia edilizia, al fine di poter escludere la configurabilità del reato di costruzione abusiva in zona vincolata, di cui all'art. 44 lett. c) del dpr 380/2001, la condizione del rispetto, oltre che della volumetria, anche della medesima sagoma dell'edificio preesistente - imposta dalla seconda parte dell'art. 3 per qualificare, in deroga al regime ordinario, gli interventi di demolizione e ricostruzione come "ristrutturazione edilizia" - opera anche quando il vincolo paesaggistico riguarda una zona e non un singolo immobile (Sez. 3, n. 33043 del 08/03/2016, Rv.267454-01).

NB - Sul tema, visto che incombe - dal DL Semplificazioni 1 in poi - l'ombra del dubbio, acuito da quanto 'interpretato' dal Consiglio superiore dei Lavori pubblici con parere del 11 agosto 2021 numero 7944, fornito al Comune di Bassano del Grappa che, assieme ad altri comuni limitrofi, aveva 'chiesto lumi' sulla ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione nelle aree sottoposte al vincolo paesaggistico, consigliamo la lettura dell'approfondimento in materia pubblicato su Ingenio da Ermete Dalprato.

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Ristrutturazione degli immobili tutelati: una storia infinita non priva di contraddizioni

Dibattito con perimetro ‘allargato’, considerando che l’argomento e la prassi instauratasi meritano un inquadramento complessivo anche di contenuto e di metodo che vada oltre la mera interpretazione.

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Cosa si intende per sagoma?

La Cassazione passa poi ad esaminare un'altra delle deduzioni del ricorrente, quella secondo cui il concetto di sagoma dovrebbe intendersi quale ingombro plano-volumetrico e che, nella specie, essendo rimasti inalterati altezza, volume e superficie, non vi sarebbe stata una modifica apprezzabile della sagoma.

Il tutto è destituito di ogni fondamento, in quanto per sagoma deve intendersi la forma della costruzione complessivamente intesa e, cioè, la conformazione planovolumetrica della costruzione ed il suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, e, quindi, tutte le strutture perimetrali come gli aggetti e gli sporti, così che solo le aperture che non prevedano superfici sporgenti vanno escluse dalla nozione stessa di sagoma (Sez. 3, n. 19034 del 18/03/2004,Rv.228624 - 01); inoltre, anche la forma e le dimensioni del tetto sono parte del concetto di "sagoma".

Tradotto sul 'nostro' caso: le opere realizzate hanno comportato svariati aspetti di modifica della sagoma dell'edificio demolito (nuova sagoma planimetrica variata da una forma rettangolare ad una forma
geometricamente più complessa in proiezione orizzontale, nuova sagoma altimetrica dell'edificio in senso verticale con realizzazione di quattro livelli in luogo dei preesistenti due livelli, nuova copertura curvilinea in luogo della preesistente copertura di tipo tradizionale), che rendono indubbio il mancato rispetto della sagoma dell'edificio preesistente.

La legge regionale non prevale MAI su quella statale

Smontata anche la tesi secondo la quale il tutto è consentito dalla legge regionale 18/1983, che ammetteva la demolizione e ricostruzione di un preesistente edificio senza il rispetto della sagoma, perché prevalente su quella statale.

In ogni caso, ricordano gli ermellini, le disposizioni introdotte da leggi regionali devono rispettare i principi generali fissati dalla legislazione nazionale e quindi devono essere interpretate in modo da non collidere con i detti principi.

Nella specie, la norma regionale invocata era conforme ad un diverso panorama legislativo che non dava rilievo alla distinzione tra zona vincolata e non vincolata; successivamente, interveniva la normativa di principio dettata dal dpr 380/2001 e successive modifiche (come in precedenza esposte), nella quale, invece, il legislatore statale, dettando i principi della materia, ha distinto a seconda che l'intervento di demolizione e ricostruzione venga effettuato o meno in zona vincolata, differenziando in base a tale circostanza la natura dell'intervento edilizio ed il correlato regime dei titoli abilitativi.

Siccome non risultano successivi aggiornamenti della legislazione regionale, è chiaro che ciò che 'conta' è la legge statale.

Il problema del DL Semplificazioni: quando, in zona vincolata, si può ristrutturare con cambio di sagoma?

Non finisce qui, però.

Tutti ricorderanno infatti le modifiche apportate dall'art.10 del DL Semplificazioni 1 (76/2020) agli articoli 2-bis e 3 del Testo Unico Edilizia in materia di ristrutturazioni edilizie.

Il CSLLPP - in una nota di chiarimento datata 11 agosto 2021 - ha ritenuto che, per immobili il cui vincolo risiede nell’essere inseriti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico (Parte III del Codice) - sebbene privi di riconosciuto valore storico, artistico o architettonico intrinseco -, sia consentito intervenire anche attraverso demolizione e ricostruzione classificabili nella “ristrutturazione edilizia”, che nella definizione del dpr 380/2001 comprende anche modifiche alla sagoma, al sedime, ai prospetti ed al volume preesistente. Tali interventi vanno, tuttavia, sempre inquadrati all’interno di specifiche previsioni regolamentari proprie degli strumenti urbanistici comunali e sono da sottoporre, comunque, al rilascio di nulla osta da parte delle Amministrazioni competenti per la tutela del vincolo.

Seguendo le indicazioni del parere sopracitato, quindi, cosa sarebbe accaduto al caso esaminato in questa sentenza? La Cassazione ne ha tenuto conto? Parrebbe di no.

In ogni caso, ricordiamo che al parere del CLSSP seguirono svariati dibattiti in materia, e su Ingenio ci occupammo della 'questione' in due articolate analisi di Ermete Dalprato.

La prima l'abbiamo già segnalata sopra, la seconda riguardava più nello specifico il cuore del problema, auspicando che la questione venga affrontata tramite un intervento legislativo concreto (e chissà che non lo si stia già facendo all'interno del Tavolo operativo per il restyling del dpr 380/2001).

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Immobili di pregio paesaggistico: tutela o conservazione?

Sul parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 7944 dell’11 agosto in merito all’interpretazione delle nuova e più restrittiva definizione della ristrutturazione edilizia per gli edifici vincolati dal d.lgs. n. 42/2004 apportata dalla legge n. 120/2020 si sono accumulate le note di altri commentatori ed anche di autorevoli istituzioni e testate giornalistiche e, più recentemente, anche un’interrogazione parlamentare con risposta del Ministero dei Beni Culturali cui è seguita un’ulteriore precisazione del CSLLPP.

Si tratta però di interventi episodici attestatisi sul solo livello interpretativo che non hanno innescato un vero e proprio approfondimento delle problematiche reali sottese al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

In questo commento l’Autore cerca invece di portare il dibattito di merito al cuore del problema in vista di un’auspicabile intervento legislativo. Leggi tutto!

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