Norme edilizie e norme urbanistiche: contigue ma non fungibili. Confonderle non aiuta a riformarle

Dire norme urbanistico-edilizie o dire norme urbanistiche ed edilizie non è esattamente la stessa cosa.

Nel primo caso si accomunano in un’unica definizione due tipologie di norme come se fossero sostanzialmente espressione della stessa materia; nel secondo si tengono distinte sottolineando che esiste una differenza tra le une e le altre.

È vero che si tratta di materie interconnesse, influenzantesi l’una con l’altra, ma esiste una sostanziale differenza concettuale che sarebbe bene tenere presente per evitare confusioni e soprattutto per poter usare gli strumenti corretti per modificarle.

Recentemente invece anche il Legislatore tende ad unificarle nel tentativo di apportare delle modifiche affrettate in maniera impropria, come sta facendo per le deroghe al decreto ministeriale n.1444/68.

Infatti il metodo è risultato inefficace, come rileva l’Autore, perché il problema è un altro.

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Le recenti vicende di questa convulsa bulimia legislativa tesa (nei dichiarati intenti) a “semplificare” le procedure attuative degli interventi urbanistico-edilizi, induce una riflessione sulla diversa natura delle norme edilizie e urbanistiche, troppo spesso confuse e sovrapposte in una congerie non coerente di fonti normative le più disparate che portano confusione negli operatori.

 

Urbanistica ed Edilizia non sono la stessa cosa (e le relative norme pure)

L’urbanistica e l’edilizia sono discipline diverse anche se contigue e strettamente interconnesse, influenzantesi reciprocamente, se vogliamo, ma pur sempre diverse:

• diverse nell’aspetto immateriale delle finalità e degli obiettivi: la funzionale distribuzione e uso degli spazi e la tutela dei valori d’insieme (paesaggistici, ambientali, … ) nell’un caso; la gradevole vita individuale nell’altro
• diverse nell’aspetto materiale dell’oggetto destinatario della norma: il territorio in un caso, il singolo manufatto nell’altro.

Questa distinzione era ben delineata agli albori della nostra legislazione, correttamente trascritta nell’articolo 33 della legge fondamentale n. 1150/42 che disponeva per i Regolamenti Edilizi norme di natura procedimentale o esclusivamente riferite all’oggetto edilizio (con una modesta intrusione sulla definizione dei “tipi edilizi”, ma esclusivamente in caso di mancanza di piano regolatore).

Formulazione che conviveva armonicamente con quella dell’articolo 7 della stessa legge quando, descrivendo che cosa doveva essere il piano regolatore, disponeva che tra gli elaborati del piano figurassero anche le Norme Tecniche di Attuazione, relative però solo alle modalità di attuazione del piano.

In altri termini si trattava delle norme strettamente urbanistiche: la zonizzazione, gli standards, gli indici e le norme d’insieme.

E’ appena il caso di ricordare che tale norma è ancora in vigore ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del d.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179.

Potremmo anche dire allora che:

• le norme urbanistiche incidono sul diritto di edificare (indici, destinazioni, standards)
• le norme edilizie incidono sul modo di esercitare questo diritto.

Le norme edilizie, a loro volta, si possono articolare in sottocategorie (riguardanti la forma, l’estetica, la sicurezza, le prestazioni energetiche degli edifici, … le procedure abilitative), ma per ora soffermiamoci a questa macro suddivisione (urbanistica e/o edilizia).

 

La diversità di procedura approvativa non è casuale, ma è figlia della loro diversità sostanziale

La diversa la natura e funzione delle norme era (e ancora è) sottolineata anche dal diverso procedimento di approvazione:

• una delibera di consiglio comunale per il regolamento edilizio (approvazione fatta in casa si potrebbe dire)
• un lungo iter di adozione-controdeduzione-riserve regionali-controdeduzione alle riserve-approvazione finale, quest’ultima demandata (per di più) non al comune, ma ad un’autorità sovraordinata (Ministero all’inizio, Regioni poi).

Se è vero che la procedura è sostanza (così deve essere in base al principio del “giusto procedimento”) non si poteva fare di più per sottolineare la differenza sostanziale tra le due (diverse) normative (efficacia e contenuto).

Anzi, pur essendo entrambe norme a contenuto regolamentare, la diversità di procedimento approvativo ne sottolinea comunque una sorta di supremazia dell’una rispetto all’altra; d’altra parte a procedura più articolata deve corrispondere una maggiore incidenza; ed in effetti le norme urbanistiche seguono un iter complesso per assicurare una maggiore partecipazione (e coerenza con i piani sovraordinati) perché (come si è anticipato, ma è bene ripeterlo) incidono sulla quantificazione del “diritto di edificare”.

Lo sfalsamento dell’entrata in vigore delle due normative (da Regolamento Edilizio e da Norme Tecniche di Piano regolatore) ben ne sottolinea la diversità e autonomia di funzione.

 

Dalla diversità di procedura alla diversità di collocazione normativa

Ne consegue che le norme urbanistiche stanno nelle Norme Tecniche di Attuazione dei PRG; quelle edilizie nei Regolamenti edilizi  … O, almeno, così dovrebbe essere.

Sta di fatto però che nella prassi di redazione dei piani si è venuta sempre più contaminando la collocazione delle due specie di norme che ha visto traslare spesso norme strettamente edilizie nelle Norme Tecniche dei piani.

E ciò in modo improprio ma, forse, per comodità di lettura e di applicazione per riportarle ad una sola fonte o anche, a volte, per obiettive difficoltà o dubbi ad individuarne il discrimine.

Ma la collocazione non cambia la natura della norma e questa presunta semplificazione ha portato spesso a sovrapposizioni e conflitti non foss’altro (appunto) per la diversità delle tempistiche di entrata in vigore (sfasamento).

 

Il Testo Unico dell’Edilizia (cosa doveva essere)

A fine anni novanta una serie di leggi delega aveva sollecitato il governo al riordino di varie materie.

E’ in base a quelle che nasce il DPR 380/01 con l’intento (lodevole) di essere un Testo Unico in materia di Edilizia, tanto che all’articolo 1 “Ambito di applicazione” così si autodefinisce: “Il presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali e le disposizioni per la disciplina dell'attività edilizia”.

In realtà fin dall’origine aveva fatto qualche (pur modesta) invasione nel campo urbanistico se è vero com’è vero che l’articolo 9 (Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica) e l’articolo 30 (Lottizzazione abusiva) hanno indubbio contenuto urbanistico; ma le restanti norme si occupavano solo di edilizia e delle corrispondenti procedure. E sempre di edilizia parlava quando demandava ai comuni la redazione dei Regolamenti edilizi per gli aspetti di dettaglio (articolo 2, comma 4).

 

Lo sforzo di avere un Regolamento Edilizio Tipo uniformato a livello nazionale

E proprio per omogenizzarne a livello nazionale contenuti e tipologia di prescrizioni delle norme edilizie, nel 2014 (per effetto dell'articolo 17-bis, comma 1, del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni dalla Legge 11 novembre 2014, n. 164) l’articolo 4 del Testo Unico dell’Edilizia venne integrato con la previsione di uno schema di Regolamento edilizio Tipo uniformato a livello nazionale.

Cosa che avverrà tramite l’Intesa Stato-Regioni del 2016.

Il che avrebbe dovuto depurare le norme tecniche di attuazione dei piani regolatori dall’impropria disciplina edilizia di cui si erano via via impossessati a vario titolo e con variegata estensione.

 

Le legislazioni regionali

Nel frattempo alcune regioni avevano applicato il principio della separazione del PRG in Piano Strutturale (PSC) e Piano Operativo (POC) previsti nel 2005 dalla Bozza di Legge Lupi-Mantini di riforma dei Principi dell’urbanistica.

Nonostante questa Bozza di legge sia rimasta solo una proposta, alcune regioni hanno operato questo sdoppiamento dello strumento urbanistico e - oltre al PSC e al POC previsti espressamente nella Bozza - avevano concepito e redatto il RUE (Regolamento Urbanistico-Edilizio): un unico atto di pianificazione dell’esistente costituito al contempo un po’ da tavole grafiche, un po’ da un corpo normativo comprendente sia prescrizioni urbanistiche che edilizie.

Un ibrido tentativo di riunione di entrambe le normative, probabilmente conseguenza della “prassi” di cui si è detto, che aveva caratterizzato l’evoluzione delle Norme Tecniche dei Piani Regolatori.

Anche se questa innovazione aveva un suo fondamento concettuale, era però in evidente controtendenza con l’orientamento statale del Regolamento Edilizio Tipo Unificato di cu si è appena detto.

 

In mancanza della riforma urbanistica

Mentre era in corso questo sforzo di riordino per materia da parte del Legislatore statale, lo Stesso ha invaso però nuovamente il campo edilizio del Testo Unico con l’articolo 2-bis, con uno dei tanti decreti-legge di “urgente rilancio dell’economia” per consentire alle legislazioni regionali la “deroga” delle disposizioni del d.m. 1444/68 in materia di standards urbanistici.

Norma di evidente e totale contenuto urbanistico che nulla ha a che fare con l’edilizia.

Ma (si sa) è costume ormai abituale quello di usare il mezzo di trasporto più vicino e disponibile (ancorché improprio) per raggiungere il risultato atteso.

D’altra parte dove poteva inserire il Legislatore una norma urbanistica se ancora non abbiamo la legge di principi urbanistici da poter eventualmente modificare?

 

L’invasione di campo dell’articolo 2-bis: gli standards urbanistici nel Testo Unico dell’Edilizia

L’articolo 2-bis non è neppure frutto della versione originaria del d.l. ma solo della legge di conversione (contraddistinto col n. 0a dell’articolo 30!) e titola: “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati”.

Nonostante il titolo paia attestare la sua legittimità ad entrare nel Testo Unico dell’Edilizia preannunciando che tratterà di distanze tra fabbricati, in realtà nel testo di distanze non si tratta mai espressamente, ma si prevede solo la generica possibilità di derogare da parte delle regioni alle norme del d.m. 1444/68 (dunque a tutte), e però si dispone specificamente la possibilità di derogare “alle disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attivita' collettive, al verde e ai parcheggi”: di fatto agli standards urbanistici!

Stesura letterale francamente imbarazzante, frutto evidente di uno strabismo concettuale che evidenzia che la penna non è stata coerente col pensiero: si voleva derogare alle distanze (così si dice nel titolo, ma poi si parla di una generica deroga a tutto il d.m. 1444/68) e si sottolinea però in particolare la deroga degli standards.

Una sostanziale deroga agli standards sotto le mentite spoglie di una deroga alle distanze.

Il che la dice lunga sulla ponderazione con cui è stato scritto l’articolo; che in effetti dice e non dice perché, all’apparente apertura di possibilità delle leggi regionali, pone però limiti e condizionamenti che la Corte Costituzionale non mancherà di far rilevare puntualmente. Così da renderla di fatto inefficace.

L’espressa deroga alle distanze verrà (per così dire) precisata e recuperata solo nel 2020 con l’aggiunta all’articolo 2-bis del comma 1-bis e 1-ter. E con la successiva integrazione del comma 1-ter.

Naturalmente sempre ad opera di ulteriori decreti-legge: l'articolo 5, comma 1, lettera b), del D.L. 18 aprile 2019, n. 32, convertito con modificazioni dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55 e successivamente sostituito dall'articolo 10, comma 1, lettera a), del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120.

Quest’ultimo introdurrà anche la norma sugli “Usi Temporanei”, anch’essa di natura tipicamente urbanistica perché estesa anche alle aree.

 

A ben vedere anche le distanze del d.m. 1444/68 entrano impropriamente nel Testo Unico dell’Edilizia

Se nessuno pone in dubbio che le norme del d.m. 1444/68 degli articoli da 2 a 7 (zone omogenee, standards e indici) siano urbanistiche, qualche dubbio potrebbe sorgere per gli articoli 8 e 9 relativi alle altezze e alle distanze.

Anche se apparentemente riferite agli edifici, queste norme in realtà non sono riferite al “singolo edificio”, ma alla “relazione reciproca tra edifici”, ovvero al complesso di edifici (dunque ad una tematica d’insieme tipicamente urbanistica).

Tanto è vero che sono automaticamente disapplicate nei piani particolareggiati, ovvero in uno strumento urbanistico specifico. (Si noti: non si tratta neppure di deroga, ma più semplicemente di non applicabilità già prevista nel d.m.).

 

Una battaglia giusta sul campo sbagliato

Sta di fatto però che il risultato atteso (il superamento regionale degli standards o la generica deroga alle distanze) è rimasto solo atteso perché le regioni che si sono azzardate ad applicare la norma (espressa invero maniera equivoca) hanno ricevuto le sonore smentite dalla Corte Costituzionale che ormai tutti conoscono.

E’ notizia recente dell’ennesimo rinvio del Consiglio di Stato alla Corte Costituzionale con riferimento ad una legge Lombarda.

Il risultato ottenuto però è certamente uno stato di assoluta incertezza che ha fatto diventare il Testo Unico dell’Edilizia un improprio campo di battaglia di uno strisciante tentativo di riforma dei principi dell’Urbanistica.

Il Testo Unico è sempre più spesso chiamato a rispondere al Giudice Costituzionale di norme che per sua natura non gli apparterrebbero.

Dove si scontrano un’evidente istanza autonomistico-liberalizzatrice delle regioni e una visione statico-conservatrice dello Stato di cui il Legislatore non sa trovare occasione di radicale e organica riflessione.

Che prima o poi bisognerà pur fare, pena la deprimente quotidianità delle forzature occasionali, dei conseguenti ricorsi e dell’inevitabile stato confusionale.

E’ evidente che esiste un malessere diffuso, che esistono pressioni dalla periferia che tendono a scardinare norme che nel tempo hanno assunto un ruolo forse oggi non più attuale e che vanno riviste.

Questo malessere investe le norme urbanistiche e non si risolve facendo finta che siano di natura edilizia solo mettendole nel contenitore inadeguato.

Il problema infatti è un altro: verificare se normative ormai datate, riconosciute fondanti e imprescindibili più per un ormai sclerotizzato accumulo di riconoscimenti formali che per una disamina di merito, siano effettivamente tali o meritino invece una rivisitazione.

Che però non potrà essere regionale in via di deroga, ma statale di principio con una legislazione ad hoc.