Committente, Responsabile dei lavori e Vigilanza nei Cantieri

Il committente come super-controllore

Per molti anni la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha attribuito al committente una funzione di “super-controllo”, sulla base dell’art. 6 comma 2 del D.Lgs. n. 494/96 (prima) e dell’art. 93 comma 2 del D.Lgs. n. 81/08 (ora): il committente avrebbe “una funzione di super-controllo, verificando che i coordinatori adempiano agli obblighi su loro incombenti qual è quello consistente, non solo nell’assicurare – come nel testo normativo originario – ma anche nel verificare l’applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’art. 12 nonché la corretta applicazione delle procedure di lavoro”.

Secondo Cass. Pen. n. 7714/2008 ciò si spiegava “considerando che essi sono i soggetti nel cui interesse l’opera è svolta, nel rispetto del principio generalissimo del nostro ordinamento ‘ubi commoda, ibi incommoda’”.

Il committente, secondo la Suprema Corte, opererebbe come un vero e proprio sostituto: “la legge ha inteso rafforzare la tutela dei lavoratori prevedendo in capo ai committenti ed ai responsabili dei lavori, una posizione di garanzia particolarmente ampia dovendo essi, sia pure con modalità diverse rispetto a datori di lavoro, dirigenti e preposti, prendersi cura della salute e dell’integrità fisica dei lavori, garantendo, in ultima istanza ed in caso di inadempienza dei predetti soggetti, l’osservanza delle condizioni di sicurezza previste dalla legge”.

Quali sarebbero le “modalità diverse” con le quali dovrebbe agire il committente rispetto alle altre posizioni di garanzia, la Corte in realtà non lo spiegava; si affermava per contro che il committente (e il responsabile dei lavori) ben potrebbero “surrogarsi allo stesso coordinatore in caso di inottemperanza da parte sua”.

La circostanza che il committente non abbia titoli specifici, richiesti invece al coordinatore, veniva superata con l’affermazione che “al fine di accertare se il coordinatore abbia rilevato o meno l’eventuale omessa osservanza delle prescrizioni contenute nel piano di sicurezza” non occorrono “particolari competenze specifiche, trattandosi di un mero raffronto tra ciò che è stato eseguito e ciò che, in base alle prescrizioni contenute nel piano di sicurezza, doveva essere compiuto”.

Sono principi riproposti, con formulazione identica, nelle successive sentenze della Suprema Corte: ad esempio Cass. Pen. 27356/2010; Cass. Pen. n. 14407/2011 che parla di “controlli sostanziali e incisivi su tutto quanto riguarda i temi della prevenzione”; Cass. Pen. n. 44977/2013 secondo cui al responsabile dei lavori incombe “la responsabilità dello svolgimento di tutte le funzioni proprie del datore di lavoro in materia di sicurezza” e committente e responsabile dei lavori devono “accertarsi del costante e completo rispetto, da parte di costoro, dei presidi antinfortunistici”.

Le criticita’ della tesi

Le criticità di una tale interpretazione sono molte, e sono evidenti.

La prima riguarda l’interpretazione letterale. L’art. 93 comma 2 non richiede in nessun modo di verificare l’applicazione delle misure di sicurezza da parte delle imprese; tantomeno prevede un compito di sostituzione dei coordinatori, o un intervento diretto del committente sul PSC o sulla attuazione del PSC in cantiere. Del resto, l’art. 7 della Direttiva Cantieri 92/57/CEE prevede che la designazione del coordinatore non esonera il committente o il responsabile dei lavori “dalle proprie responsabilità in materia”: quelle che attengono dunque alla sfera della committenza, non certo alla specifica attuazione della materia tecnica nel caso concreto.

La seconda criticità è di tipo sistematico. Il principio che permea l’intera disciplina del Titolo IV e che costituì a suo tempo una delle più forti innovazioni del Decreto 494 è di attribuire una competenza riservata in via esclusiva a soggetti (i coordinatori per la sicurezza) in possesso di una specifica abilitazione, conseguibile soltanto – tra l’altro - previa partecipazione ad un corso di 120 ore appositamente a ciò mirato: per definizione normativa il committente è privo sia della specifica competenza sia ed ancor più della abilitazione necessaria per svolgere le funzioni di coordinatore.

Come può un super-controllore sostituirsi al coordinatore inadempiente nell’esecuzione di attività che egli, come committente, ha il divieto di svolgere?

Lo specifico bagaglio conoscitivo dei professionisti è stato riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, ad esempio da Consiglio di Stato n . 1208/2002 secondo cui “le attività connesse alla sicurezza non possono essere efficacemente svolte se non si possiede una approfondita conoscenza delle problematiche connesse alla tipologia di opera da realizzare, alle tecnologie costruttive della stessa, agli specifici e spesso complessi mezzi d’opera. Il delicato aspetto della sicurezza dei cantieri, per l’alto prezzo che viene pagato con gli infortuni sul lavoro, impone l’applicazione di criteri rigidi di selezione degli operatori, secondo il possesso di elevata e specifica professionalità.”

Né la Suprema Corte si è posta la questione del rapporto tra sostituto e sostituito: chi e come  risolverebbe il conflitto tra il soggetto abilitato appositamente nominato (il coordinatore) e il soggetto che competente ed abilitato non è (il committente), tutte le volte che quest’ultimo quale super-controllore e sostituto pretendesse di agire in vece di quello?

Alla fine, la tesi del committente come super-controllore, e addirittura come sostituto del coordinatore inadempiente, si può probabilmente spiegare soltanto come ulteriore manifestazione di quella prima, lunga stagione interpretativa caratterizzata da una indistinta “omologazione” dei ruoli e che le più recenti sentenze stanno superando proprio attraverso una articolata rielaborazione delle diverse posizioni di garanzia nel cantiere.

Committente e coordinatori hanno ruoli distinti in tema di sicurezza in cantiere

Ha finalmente sancito Cass. Pen. n. 5477/2018 che “gli obblighi del committente vanno tenuti nettamente distinti da quelli del nominato coordinatore per la progettazione ed esecuzione dei lavori, che deve avere specifici requisiti, tali da assicurare una competenza tecnica, di cui il primo può essere privo: tali obblighi si riducono nel controllo della materiale e regolare esecuzione, da parte del coordinatore, dei suoi compiti e non nella sua integrale sostituzione”. Non vi è nessuna sostituzione, nessuna surroga, i ruoli e gli obblighi sono distinti.

“In particolare, l’obbligo di cui all’art. 93 del D.Lgs. n. 81 del 2008 di verificare l’adempimento degli obblighi del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori, tra cui quello di predisporre il piano di sicurezza e coordinamento, come previsto dal precedente art. 91, non può tradursi nella integrale e piena responsabilità per il contenuto di tale documento, in quanto, da un lato, non vi sarebbe alcuna distinzione nelle posizioni e, dall’altro, il committente non può ingerirsi, in considerazione sia della sua competenza sia del sistema normativo complessivo, nella redazione del piano, di cui risponde il coordinatore, sicché la verifica comporta il controllo della elaborazione del documento e della sua non evidente e macroscopica inadeguatezza o illegalità”.

E’ escluso che il committente possa/debba ingerirsi nell’operato del coordinatore e quindi che possa/debba occuparsi del merito tecnico delle questioni: lo vietano non solo la mancanza di competenza, ma anche “il sistema normativo complessivo”.

Il committente deve controllare che il documento (PSC) vi sia, che sia stato redatto, e che non sia macroscopicamente inadeguato (ad esempio, perché non riguarda quel cantiere); o ancora, che il CSE si sia recato in cantiere, che non lo abbia macroscopicamente trascurato: ma giammai si può richiedere al committente di sindacare le scelte del coordinatore e contestargli contenuto e qualità delle scelte.

Tantomeno si può pretendere dal committente un controllo sulla applicazione in cantiere delle regole di sicurezza, che nessuna norma prevede.

La verifica di idoneita’ tecnico-professionale per un cantiere sicuro spetta al committente

Il committente è il perno, il motore della sicurezza in cantiere non nel senso che egli ha un qualche ruolo sul piano tecnico ed operativo (non ce l’ha e neanche lo può avere), ma semplicemente nel senso che egli ha (e proprio perché lo ha) il “potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell’appalto” (art. 89 co.1 lett.b).

Egli ha il potere, e quindi il dovere, di spendere quel che serve perché il cantiere sia sicuro; di decidere che venga fatto ciò che serve, secondo i principi di cui all’art. 15 (art. 90 co.1), perché il cantiere sia sicuro.

Il committente deve fare il committente: niente di meno, ma anche niente di più. Il suo compito è creare le condizioni per un cantiere sicuro.

Sceglierà imprese idonee (art 90 co. 9 lett. a); designerà i coordinatori quando occorre (art 90 co. 3-5) individuandoli tra i soggetti con i requisiti  adeguati (art. 98); gestirà i canali informativi e la trasmissione delle informazioni ( art 101); e così via.

Spenderà quanto serve perché sia rispettato il principio della massima sicurezza tecnologicamente fattibile; fisserà tempi contrattuali compatibili con le esigenze di sicurezza; e così via.

E’ importante rilevare che nella più recente giurisprudenza (Cass. Pen., n. 22095/2019; n. 22096/2019)  il ruolo del committente viene ricondotto a due regole fondamentali.

Una è quella di scegliere l’affidatario “accertando che la persona, alla quale si rivolte, sia non soltanto munita dei titoli di idoneità prescritti dalla legge, ma anche della capacità tecnica e professionale, proporzionata al tipo astratto di attività commissionata ed alle concrete modalità di espletamento della stessa”; l’altra è quella di “non ingerirsi nella esecuzione dei lavori”.

La prima regola valorizza in maniera definitiva uno dei presupposti più importanti di un cantiere sicuro: l’idoneità del soggetto esecutore.

E valorizza, soprattutto, il ruolo del committente come l’unico soggetto da cui dipende la presenza, nel suo cantiere, di un soggetto idoneo.

La seconda attiene ad un diverso profilo, quello per cui il committente non deve porre in essere “attività di concreta interferenza sul lavoro altrui tale da modificarne le modalità di svolgimento e da stabilire comunque con gli addetti ai lavori un rapporto idoneo ad influire sull’esecuzione degli stessi”; ma anche questa è una annotazione significativa, poiché evidenzia proprio la incompatibilità della figura del committente con qualsiasi ruolo operativo in cantiere, ivi compreso quel ruolo di “super-controllore” e di “sostituto” che negli anni scorsi la Suprema Corte aveva inteso attribuirgli.

Lascia invece perplessi quell’orientamento (Cass. Pen. n. 15535/2019; n. 17223/2019) che annovera tra gli obblighi del committente di cantiere edile non soltanto quelli di nomina del CSP e del CSE, ma anche quello di elaborare il DUVRI di cui all’art. 26 comma 3 del Decreto 81.

Se questo richiamo serve, in quelle sentenze, a valorizzare tra l’altro proprio la verifica di idoneità del soggetto esecutore, nonché l’obbligo del committente di fornire informazioni all’esecutore sui rischi propri dei luoghi, nondimeno il Titolo IV del Decreto 81 fornisce al riguarda un sistema compiuto, che anzi vede nell’art. 90 comma 9 e nell’Allegato XVII una disciplina più rigorosa e più dettagliata di quella sancita dall’art. 26; così come l’art. 96 specifica che proprio l’insieme combinato di PSC e POS, ed il meccanismo di accettazione-redazione che la normativa impone, costituiscono

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