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Filiera delle costruzioni e BIM: il ruolo e la centralità della committenza

Osservazioni legali e tecniche anche alla luce del Rapporto Tecnico UNI/TR 11337-2:2021.

La trasformazione digitale che attualmente interessa e sta influenzando il settore delle costruzioni e le amministrazioni pubbliche è sempre più incentrata sulla modellazione e la gestione informativa.
Sono, pertanto, imprescindibili nuovi strumenti e competenze per garantire il cambiamento degli usuali paradigmi, verso una transizione digitale delle attività della Committenza.

In tale angolazione il Rapporto Tecnico UNI/TR 11337-2:2021 fornisce riferimenti operativi utili per la riconfigurazione della commessa in termini digitali, individuando a tal fine diversi scenari esemplificativi.

Il presente contributo, prendendo le mosse dal quadro normativo di riferimento ed in particolare dal succitato Rapporto Tecnico, vuole approfondire il ruolo centrale della committenza, quale agente determinate del citato processo di transizione, da attuarsi in primis attraverso la razionalizzazione delle procedure, anche per mezzo dell’adozione di criteri di qualità, efficienza, professionalità delle stazioni appaltanti.

Il contesto normativo di riferimento

La modellazione e la gestione informativa, all'interno del più ampio percorso finalizzato ad una sempre più pervasiva digitalizzazione del settore delle costruzioni e delle amministrazioni pubbliche, gode di un consenso sempre più trasversale, come dimostrano in primo luogo il disposto del Codice dei Contratti pubblici (art. 23 comma 13 del Dlgs. 50 del 2016), il DM 560 del 2017 - così come modificato dal DM 312 del 2021, in seguito all’entrata in vigore delle previsioni di cui all’art. 48, comma 6 del decreto legge n. 77 del 2021 - il più recente D.M. 12 agosto 2021 n.148 che regolamenta le modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici ed infine le Linee guida ANAC recanti «attuazione – anche a fasi progressive - del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza da porre alla base del nuovo sistema di qualificazione che sarà reso operativo al momento della entrata in vigore della riforma della disciplina dei contratti pubblici» approvate in data 28 settembre 2022 con Delibera n. 441.

In tale contesto normativo tra gli scopi del legislatore vi è quello di creare una committenza pubblica digitalizzata in grado di generare richieste specifiche, di carattere computazionale, indirizzate alle diverse catene di fornitura presenti nel mercato delle costruzioni, in primo luogo, per quanto attiene ai contratti pubblici, e per favorire, attraverso la gestione dell’informazione mediante modellazione informativa, il miglior esito dell’investimento pubblico.

Le richieste computazionali partono da un database di requisiti informativi, all’origine di un flusso virtuoso, senza soluzione di continuità.

Detta esigenze nasce, infatti, dalla necessità di ridurre il rischio di insuccesso negli investimenti pubblici, tanto immobiliare quanto infrastrutturale, mediante una migliore gestione della complessità organizzativa, gestionale e tecnica, con rilevanti ricadute positive per tutti i soggetti interessati.

L’imprescindibile presupposto, pertanto, è rappresentato dal raggiungimento di un’adeguata maturità digitale delle stazioni appaltanti, in particolare relativamente al rafforzamento delle capacità di gestione del singolo investimento pubblico e del relativo procedimento, considerato all’interno della logica complessiva di funzionalizzazione dell’organizzazione, nonché in relazione alla centralità del ciclo di vita della commessa e della vita utile di servizio del cespite.

In tale angolazione il Rapporto Tecnico UNI/TR 11337-2:2021 vuole fornire riferimenti operativi utili ad impostare la configurazione della commessa in termini digitali, nel quadro di politiche e di strategie complessive dell'organizzazione, secondo un approccio scalabile, non solo per quanto attenga alla evoluzione della maturità digitale, ma pure in funzione di specifici contesti, contrattuali o meno.

A tal fine dovrà essere tenuta in considerazione la circostanza che la riduzione e la qualificazione delle stazioni appaltanti, le cui linee guida come detto sono state dettate dall’ANAC con il documento surrichiamato, determinerà un più intenso ricorso alla delega, con sottoscrizione di accordi e convenzioni con le amministrazioni pubbliche meno qualificate e strutturate.

Centrale ancora una volta risulta essere il tema della formazione e delle competenze

La modernizzazione delle pubbliche amministrazioni, ottenibile anche attraverso un percorso di qualificazione delle medesime, non può che coincidere con la crescita e valorizzazione della professionalità delle stesse, per meglio governare il cambiamento ed al contempo assicurare un’elevata qualità dei servizi.

Va da sé, infatti, che per raggiungere i benefici attesi dall’introduzione della disciplina del project management e della metodologia BIM non si possa prescindere dalla presenza, all’interno dell’amministrazione pubblica, di personale qualificato e aggiornato, in grado pertanto di individuare i propri fabbisogni in tema di digitalizzazione.

Tale impostazione risulta peraltro confermata anche nella bozza del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, alla data di redazione del presente contributo, in discussione a seguito della pubblicazione della Legge Delega n. 78/2022. Va detto che il testo di cui trattasi risulta ancora provvisorio, occorrerà quindi attendere la versione finale del Codice per consolidare le valutazioni sotto riportate.

Premesso quanto sopra, si segnala, infatti, che la rinnovata disciplina contenuta nella bozza del Codice dei Contratti Pubblici, reca negli articoli da 1 a 11, l’elencazione di alcuni principi generali che dovrebbero governare la materia. In particolare, l’art. 1, introduce il principio del risultato rivolto essenzialmente alle amministrazioni pubbliche e relativo all’intero iter del contratto. Detto principio si estrinseca nella massima tempestività e nel miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo.

Ma il principio in questione, nell’intenzione del legislatore, è altresì il criterio prioritario da utilizzare relativamente all'esercizio del potere discrezionale ed all'individuazione della regola del caso concreto.

Atteso quanto sopra secondo la bozza del Codice dei Contratti Pubblici, per i dipendenti pubblici impegnati nell’intero ciclo di vita dell’opera pubblica, il citato principio diventerà il criterio prioritario per la valutazione delle loro responsabilità ma anche ai fini dell'attribuzione degli incentivi previsti dalla contrattazione collettiva.

Detto indirizzo appare quindi destinato a condizionare i comportamenti della Pubblica Amministrazione attraverso l'esercizio della discrezionalità per il raggiungimento degli obiettivi dell'azione amministrativa, e sarà strettamente correlato alla precondizione costituita dalla qualificazione della stazione appaltante.

Si rivela infine utile rimarcare che nell’intenzione del legislatore, per una riforma del codice di successo occorre rispettare i seguenti tre presupposti: formazione, riqualificazione delle stazioni appaltanti, ed attuazione effettiva della digitalizzazione, da intendersi come digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti», e quindi di tutte le fasi dalla programmazione sino gestione/manutenzione dell’opera.

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Il Rapporto Tecnico UNI 11337-2

Coerentemente con l’evoluzione normativa europea e internazionale, anche l’Italia sta adeguando le proprie norme tecniche per renderle a tutti gli effetti allegati nazionali; in particolare UNI 11337 sta diventando l’allegato nazionale alla norma EN ISO 19650 (Vienna agreement).

Con riferimento all’oggetto del presente contributo va rilevato che già le norme internazionali EN ISO 19650 sottolineano la centralità della committenza, sin dalla loro parte 1, all’interno della quale la figura a raggiera di seguito riportata, esemplifica gli attori coinvolti e le relazioni esistenti alle interfacce.

Analogia con la figura a raggera della parte 1 della ISO 19650, che illustra gli stakeholders.

Il centro di questo sistema solare, il sole, è proprio il Soggetto Proponente (A), attorno al quale ruotano i diversi pianeti Soggetto Incaricato principale (B) e Soggetti Incaricati (C) che formano i Gruppi di consegna delle informazioni. In tale struttura tutti gli attori risultano collegati, posto che ad ogni (inter)azione corrisponde un’azione uguale e contraria.

In altre parole, ogni scambio informativo va individuato, gestito e regolamentato (attraverso ad esempio documenti chiave come EIR – capitolato informativo, BEP pre-appointment – offerta di gestione informativa – e BEP - piano di gestione informativa). In questo senso il committente è chiunque abbia bisogno di informazioni, come già emerge chiaramente nel rapporto tecnico europeo CEN/TR 17654:2021 Guideline for the implementation of Exchange Information Requirements (EIR) and BIM Execution Plans (BEP) on European level based on EN ISO 19650-1 and -2.
Anche sulla base di queste considerazioni, il rapporto tecnico italiano UNI/TR 11337-2:2021 Edilizia e opere di ingegneria civile - Gestione digitale dei processi informativi delle costruzioni - Parte 2: Flussi informativi e processi decisionali nella gestione delle informazioni da parte della committenza identifica e descrive differenti scenari possibili. [...]

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