Premessa

Il Salva Casa (Dl 69/2024, convertito in legge 105/2024) ha introdotto una nuova possibilità di sanatoria paesaggistica anche per interventi che comportano aumenti di volume o superficie, purché compatibili con i valori tutelati.

Si tratta di una svolta normativa significativa, in quanto supera i limiti rigidi dell’art. 167 del Codice dei Beni Culturali, che finora ammetteva la sanatoria paesaggistica solo per abusi minori e privi di impatto volumetrico.

L’art. 36-bis del DPR 380/2001 ha previsto una procedura semplificata di accertamento di compatibilità paesaggistica, applicabile anche ex post per alcune categorie di abusi edilizi in aree vincolate.

Il procedimento mantiene il parere vincolante della Soprintendenza, ma introduce il silenzio-assenso in caso di inerzia oltre i termini previsti.

Questa innovazione rappresenta una nuova opportunità che permette oggi sanare opere edilizie fino a poco fa insanabili.

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Le principali tipologie di abusi edilizi sanabili (con e senza vincolo)

Per inquadrare correttamente la possibilità di sanare un illecito edilizio anche in zona vincolata, in assenza di autorizzazione paesaggistica, bisogna dapprima definire adeguatamente le tipologie di abuso.

Schematizzando al massimo, possiamo riassumere gli abusi in questo modo:

1. totale difformità o assenza di titolo;
2. variazione essenziale;
3. parziale difformità rispetto al permesso/concessione/licenza (in corso d’opera); assenza SCIA o difformità dalla SCIA; varianti in corso d’opera ante ’77;
4. tolleranze edilizie.

La grande novità del Salva casa è che ammette a sanatoria semplificata (art. 36-bis) anche la variazione essenziale, tuttavia non espressamente in caso di vincolo, come vedremo dopo, ma di fatto il nuovo regime consente di superare l’impostazione rigida dell’art. 167 del Dlgs. 42/2004.

Con l’art. 36-bis del DPR 380/2001, introdotto dal decreto, è ora possibile accedere all’accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria anche per interventi di maggiore consistenza, purché l’opera sia conforme:

• alla disciplina urbanistica attuale;
• alle norme edilizie dell’epoca di realizzazione dell’abuso (norme antisismiche, sicurezza, igiene, prestazioni energetiche, ecc.);
• venga acquisito il parere vincolante della Soprintendenza e dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Come vedremo, quindi, diventa possibile ottenere l’autorizzazione paesaggistica anche in caso di incremento volumetrico, ma nei limiti della parziale difformità.

Il conflitto apparente con il Codice dei Beni Culturali

In linea generale, secondo l’art. 167, comma 4 del D.lgs. 42/2004, non è sanabile l’intervento che abbia generato nuovi volumi o superfici.

Infatti, l’articolo 167 recita:

1. In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4.

2. Con l'ordine di rimessione in pristino è assegnato al trasgressore un termine per provvedere.

3. In caso di inottemperanza, l'autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d'ufficio per mezzo del prefetto e rende esecutoria la nota delle spese. Laddove l'autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica non provveda d'ufficio, il direttore regionale competente, su richiesta della medesima autorità amministrativa ovvero, decorsi centottanta giorni dall'accertamento dell'illecito, previa diffida alla suddetta autorità competente a provvedervi nei successivi trenta giorni, procede alla demolizione avvalendosi dell'apposito servizio tecnico-operativo del Ministero, ovvero delle modalità previste dall'articolo 41 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, a seguito di apposita convenzione che può essere stipulata d'intesa tra il Ministero e il Ministero della difesa.

4. L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

• a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
• b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
• c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell'accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell'articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma.

Il Salva Casa ha modificato le regole del gioco: in pratica, anche in caso di abuso più grave rispetto ai 3 previsti dall’art. 167 – ma comunque entro certi limiti – è possibile ottenere accertamento di compatibilità paesaggistica, creando una sorta di deroga al rigido articolato del Dlgs 42/2004.

Infatti, l’art. 183 del Dlgs 42/2004 prevede che le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi del decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni. Si tratta di una clausola di salvaguardia, che stabilisce chiaramente il principio secondo cui eventuali deroghe ai principi contenuti nel decreto legislativo devono avvenire solo tramite modifiche esplicite del testo normativo stesso, escludendo quindi modifiche implicite o interpretazioni estensive.

Ciò inizialmente aveva creato numerosi problemi, fino ai chiarimenti del Ministero della Cultura, con la Circolare n. 19 del 2 aprile 2025, ha chiarito che il nuovo art. 36-bis ha natura speciale e successiva rispetto al Codice e il parere delle Soprintendenze resta vincolante. Non vi è una vera e propria deroga all’art. 167, ma un’applicazione settoriale consentita per legge.

Quindi, via libera alla semplificazione dell’art. 36-bis: l’autorizzazione paesaggistica postuma è ora ammessa, anche per parziale difformità.

Art. 36-bis e sanatoria paesaggistica

Il nuovo art. 36-bis del Dpr 380/2001 prevede che In caso di:

• interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa
• in assenza o in difformità dalla SCIA
• ariazioni essenziali

e fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario possono:

• ottenere permesso di costruire in sanatoria
• presentare la SCIA in sanatoria

L'intervento deve essere conforme:

• alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda,
• alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’abuso.

Inoltre, il comma 4 stabilisce che in caso di assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati.

Pertanto, sembrerebbe che anche in caso di variazione essenziale sia possibile ricorrere alla sanatoria paesaggistica ex art. 36-bis, tuttavia il comma 3. art. 32 del Dpr 380/2001, nella nuova formulazione post Salva Casa, stabilisce che gli interventi in variazione essenziale dal PdC effettuati su immobili sottoposti a vincolo sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Riguardo a quest’ultima disposizione si potrebbero fare tanti ragionamenti (e magari rimandarli a prossimi approfondimenti).

Per ora possiamo limitarci a richiamare le Linee guida MIT al Salva Casa, che alla pagg. 29 e 30, nella nota 8 a piè pagina affermano che:

• le variazioni essenziali in zona soggetta a vincolo sono considerate in totale difformità.

Inoltre, anche la Circolare del Ministero della Cultura n. 19 del 2 aprile 2025, prima richiamata, sembra confermare tale ipotesi.

In definitiva l’iter per l’autorizzazione paesaggistica può essere schematizzato come nell’infografica di seguito riportata.

Il comma 4 prevede che in caso di sanatoria ex art. 36-bis, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati.

L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di 90 giorni.

Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio assenso e il dirigente o responsabile dell'ufficio provvede autonomamente.

Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

Il comma 6 dell’art. 36-bis prevede che il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale deve pronunciarsi con provvedimento motivato entro 45 giorni , decorsi i quali la richiesta si intende accolta (silenzio assenso).

Nelle ipotesi di edifici soggetti a vincolo, il termine è sospeso fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica.

Decorsi i termini, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l'ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori.

Nei casi di cui al presente comma, l'amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell'intervenuta formazione dei titoli abilitativi.

Decorsi inutilmente 10 giorni dalla richiesta, l'istante può esercitare l'azione prevista dall'articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico.

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