Stato legittimo, rivoluzione Salva Casa: nuove regole applicabili anche alle vecchie demolizioni?

La portata della sentenza 446/2025 del 6 giugno del CGA Sicilia è sicuramente notevole, perché per la prima volta si consente di applicare una norma introdotta dal Decreto Salva Casa (nello specifico quella sullo stato legittimo degli immobili) per ribaltare ordinanze di demolizione adottate prima dell'entrata in vigore della legge di conversione del DL 69/2024.

E' bene fare il punto della situazione spiegando cosa è cambiato - da ieri a oggi - in materia di stato legittimo dell'immobile, per poi addentrarsi dentro la questione specifica riportata nella sentenza, che si riferisce alla diatriba su alcune opere edilizie per le quali, appunto, la ricorrente voleva provare lo stato legittimo con una licenza del 1960.

Stato legittimo prima del Salva Casa

Il CGA inizia la sua disamina ricordando che l'art. 9-bis, comma 1-bis, del DPR 380/2001 (Testo Unico Edilizia) prima della riforma richiedeva, per provare lo stato legittimo di un immobile:

• il titolo originario che ne aveva previsto la costruzione e
• il titolo abilitativo relativo all’ultimo intervento edilizio che aveva interessato l’intero immobile o unità immobiliare.

La formulazione normativa usava la congiunzione “e”, per cui era necessaria la documentazione cumulativa di entrambi i titoli (originario e ultimo) e di quelli relativi a eventuali interventi parziali.

L’assenza anche di uno solo dei titoli precludeva il riconoscimento dello stato legittimo, rendendo molto onerosa la prova per edifici datati o con archivi comunali disordinati o incompleti.

Rivoluzione Salva Casa: dimostrare lo stato legittimo è più facile

Con il DL 69/2024, convertito con legge 105/2024, l’art. 9-bis, comma 1-bis, è stato riformulato in questo modo:

• "Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali".

La modifica della congiunzione “e” in “o” permette ora di considerare alternativi tra loro i possibili titoli: è sufficiente, in via alternativa, il titolo abilitativo della costruzione oppure quello che ha disciplinato l’ultimo intervento totale, integrato da eventuali titoli relativi a interventi parziali.

Viene dunque fortemente alleggerito l’onere probatorio, consentendo di riconoscere lo stato legittimo anche in presenza del solo titolo dell’ultimo intervento generale, purché sia stato verificato il presupposto di legittimità.

Oggi, quindi, lo stato legittimo può risultare da:

1. titolo edilizio originario (licenza, concessione, permesso, etc.);
2. titoli successivi che abbiano abilitato interventi edilizi;
3. documentazione catastale o altri atti pubblici (secondo le novità del DL 69/2024).

In definitiva, prima servivano tutti i titoli 'storici' per dimostrare lo stato legittimo, mentre il Salva Casa offre la possibilità dell'alternativa: il punto 1 (titolo originario) può essere sostituto dal punto 2 (intervento successivo su intero immobile), ma a certe condizioni. Inoltre, anche i titoli in sanatoria (artt. 36, 36-bis e 38) e il pagamento di specifiche sanzioni edilizie possono dimostrare lo stato legittimo dell'immobile.

Il caso: perché la licenza del 1960 è idonea a provare lo stato legittimo

La proprietaria si vedeva ingiunta dal Comune la demolizione di un immobile realizzato in seguito a licenza edilizia del 1960 per “demolizione e ricostruzione”.

Il Comune aveva contestato l’assenza di un titolo edilizio abilitante, sostenendo che la sola istanza con parere favorevole della Commissione edilizia del 1960, comunicato dal Sindaco, non fosse sufficiente a costituire titolo edilizio.

I giudici di primo grado (TAR Sicilia) avevano rigettato il ricorso, sulla base del vecchio testo dell’art. 9-bis, affermando che mancava la documentazione cumulativa richiesta (titolo originario + ultimo intervento).

Il CGA, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso, chiarendo che:

• nel regime vigente prima del 1977 (legge n. 10/1977), la comunicazione del Sindaco del parere favorevole della Commissione edilizia equivaleva a licenza edilizia. La prassi amministrativa dell’epoca era riconosciuta dalla giurisprudenza come idonea a costituire titolo abilitativo (Cons. Stato n. 376/1984; n. 5732/2013);
• nel caso di specie, l’istanza e il progetto allegato del 1960, la comunicazione del Sindaco, la catastazione di primo impianto (1964), gli atti comunali successivi che presupponevano la regolarità edilizia, sono tutti indici convergenti della legittimità originaria dell’immobile;
• la licenza del 1960 copre integralmente la consistenza dell’attuale immobile;
• con il nuovo art. 9-bis, come riformato dal Decreto Salva Casa, è sufficiente, in via alternativa, il titolo dell’ultimo intervento generale, che qui coincide con la licenza edilizia del 1960 per “demolizione e ricostruzione”. Non occorre più reperire tutti i titoli pregressi, purché sussista il principio di prova o idonea documentazione indiziaria (catasto, atti d’archivio, atti comunali, ecc.);
• in casi di edifici per i quali non sia reperibile il titolo originario, il legislatore consente ora la prova dello stato legittimo anche tramite altri documenti probanti (catasto, fotografie, atti notarili, autorizzazioni commerciali, ecc.) e/o il titolo dell’ultimo intervento generale.

Le conclusioni operative e l'alternatività delle licenze/titoli per provare lo stato legittimo

In definitiva, il CGA Sicilia sottolinea che:

• prima del Salva Casa: la prova dello stato legittimo richiedeva la produzione di tutta la serie di titoli edilizi dalla costruzione all’ultimo intervento, rendendo difficile la regolarizzazione degli edifici datati;
• dopo il Salva Casa: è sufficiente alternativamente la licenza originaria o il titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento totale (come la licenza del 1960), integrati da eventuali titoli per lavori parziali, oppure la dimostrazione indiziaria della legittimità (soprattutto per edifici realizzati in epoca di caos archivistico o prassi documentali semplificate);
• nel caso specifico, la licenza del 1960 per “demolizione e ricostruzione” costituisce titolo abilitativo sufficiente a provare lo stato legittimo ex art. 9-bis DPR 380/2001, come riformato.

Salva Casa retroattivo? Per il CGA il nuovo stato legittimo si applica anche alle 'vecchie' ordinanze di demolizione!

La sentenza è però di notevole interesse soprattutto perché consente di affermare che l'art. 9-bis, comma 1-bis, primo periodo, del DPR 380/2001, come novellato dal decreto-legge 69/2024, convertito, con modificazioni, dalla legge 105/2024, nell'ampliare i mezzi di prova dello «stato legittimo dell’immobile» (da intendersi quale condizione permanente delle preesistenze edilizie) può applicarsi anche alle ordinanze di demolizione adottate prima della sua entrata in vigore.

Infatti, il CGA applica la nuova norma sullo stato legittimo al caso di specie, pur trattandosi di un’ordinanza di demolizione adottata prima dell’entrata in vigore del DL 69/2024.

Non solo: la sentenza valuta la legittimità dell’ordinanza alla luce della disciplina vigente al momento della decisione, evidenziando che l’attuale regime, più favorevole, va applicato anche ai giudizi pendenti relativi a ordinanze precedenti.

In definitiva, come evidenziato anche dal sito della giustizia amministrativa che segnala la sentenza in parola:

• la nuova formulazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis può essere utilizzata anche per comprovare lo stato legittimo in sede di impugnazione di ordinanze di demolizione emesse prima della sua entrata in vigore, se il procedimento non è ancora definito;
• lo "stato legittimo dell’immobile" è inteso quale condizione permanente delle preesistenze edilizie, accertabile anche in via retrospettiva sulla base della disciplina vigente al momento del giudizio.

In chisura, sempre come segnalato dalla GA, ricordiamo che secondo il Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9877, la previsione di cui all'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dal DL Salva casa, non trova applicazione con riferimento alle fattispecie antecedenti alla sua entrata in vigore ostandovi il principio secondo cui ciascun atto amministrativo deve essere adottato sulla base della situazione di fatto e della disciplina vigente al momento della sua adozione.

Questa sentenza del CGA Sicilia, quindi, afferma un principio nuovo e ben diverso.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO