In attesa della riforma dell’edilizia: tra semplificazione e liberalizzazione

Semplificazione è la parola magica ricorrente come premessa ad ogni provvedimento legislativo che ci si accinga ad emanare, ma, spesso le attese sono state deluse.

L’Autore pone in questo intervento alcune riflessioni di carattere generale su cosa è stato fatto davvero fin qui dal punto di vista operativo e sugli esiti che ha prodotto dandone un inquadramento concettuale: se davvero in edilizia si sia operata una semplificazione o una liberalizzazione e se le conseguenze siano state all’altezza delle finalità.

Analisi utile per affrontare alla radice le nuove regolamentazioni in itinere che dovranno rifondare le regole dell’edilizia privata.

In questo periodo siamo tutti presi dal commento dei provvedimenti d’urgenza emanati per uscire dal tunnel della crisi indotta dalla situazione sanitaria. 

Il che va bene ed è logico e comprensibile.

Pensiamo al futuro

Non vorrei però che la preoccupazione del quotidiano ci facesse dimenticare che dopo l’emergenza ci sarà la normalità (anzi una nuova normalità o se si preferisce una “normalizzazione”) e ci facessimo cogliere impreparati; perché dovrebbe essere chiaro che le misure emergenziali (le norme tampone, le disposizioni derogatorie, i sussidi straordinari) non possono reggere all’infinito e ci vorranno regole “a regime”; dopo aver salvato la nave pensiamo a metterci in condizione di navigare di nuovo.

Le norme d’urgenza non possono diventare un metodo e forse paradossalmente è proprio questo il momento in cui si può avere il coraggio di buttare a mare la zavorra e ripartire più leggeri: i momenti di crisi possono essere favorevoli all’innovazione.

I provvedimenti tampone che tutti commentano in questi giorni sono stati fatti per “far riprendere l’economia" ed hanno interessato ampiamente il campo dell’edilizia, da sempre ritenuto “motore”, sia in ambito dei lavori pubblici che di iniziativa privata.

Al di là delle definizioni più o meno ammiccanti con i quali amiamo personalizzare i provvedimenti (“Salva Italia, Cresci Italia, Semplificazione, Sblocca Cantieri) l’obiettivo dichiarato è sempre quello della semplificazione della burocrazia per dare fiato all’economia; ma se nella fase concitata dell’emergenza si possono anche giustificare provvedimenti di deregolamentazione per consentire la ripresa senza guardare tanto per il sottile, certo non si può fare della deregolamentazione la “regola” delle situazioni normali.

La semplificazione però non è un fatto meccanico, ma deriva (deve derivare) da una concezione teorica dell’agire della pubblica amministrazione e, ciononostante, non deve essere astratta ed avulsa dalla realtà (sennò è semplice utopia); deve essere “adeguata” alla realtà, nel senso di essere adeguata alla maturità di chi deve metterla in pratica e bisogna avere l’onestà intellettuale di verificare l’effettiva rispondenza ai fini posti.

E perché no? Avere il coraggio di ammettere errori.

Molti sono gli aspetti operativi con cui la semplificazione si deve tradurre e comprendono una serie di provvedimenti interconnessi in cui la tempistica e la successione applicativa non è ininfluente sul risultato finale.

La semplificazione per autocertificazione

Se facciamo mente locale vedremo che il riordino degli atti (o, meglio, dei procedimenti) in edilizia è stato fin qui di fatto conseguente all’applicazione di una riforma epocale della Pubblica Amministrazione la cui matrice va ricondotta alla legge n. 241/90 (evolutasi nel tempo proprio grazie a sperimentazioni anticipatrici in campo edilizio) e consolidatasi nel “principio dell’autocertificazione”.

Il risultato è che ci troviamo con attività edilizie anche importanti che si reggono sul silenzio dell’amministrazione vuoi che sia un silenzio per inadempimento (come nel caso del permesso) vuoi che sia in un silenzio istituzionalmente previsto come unica procedura.

Nell’uno e nell’altro caso però l’amministrazione silente non perde la facoltà e il potere del controllo postumo.

L’attuale regime di procedimenti (al di là della diversificazione nominale di c.i.l., c.i.l.a., s.c.i.a., , …e, da ultimo, anche s.c.e.a.) si sintetizza concettualmente in due categorie:

- le dichiarazioni di parte (che non sono atti amministrativi anche se poi la giurisprudenza ne ha in alcuni aspetti assimilato gli effetti)

- le autorizzazioni (che sono invece veri e propri atti amministrativi: i permessi e, fino al 2016 anche le agibilità.

All’interno delle quali inquadrare tutte le tipologie di opere edili (ad eccezione di quelle “libere” esenti da qualsiasi procedimento).

L’introduzione dell’autocertificazione ha consentito l’accelerazione dell’avvio delle attività edilizie ed è stata ascritta alla categoria della semplificazione.

A ben vedere però semplificazione non è.

Se semplificazione vuol dire riduzione del procedimento e della sua complessità qui si tratta più propriamente di “liberalizzazione”, ovvero di semplice trasferimento degli adempimenti procedimentali istruttori (tutti) dalla P.A. al cittadino richiedente (tramite il suo tecnico che occasionalmente si sostituisce alla P.A. assumendo il ruolo assimilabile e temporaneo di “incaricato di pubblico servizio”).

Ma la complessità procedimentale e la mole degli adempimenti resta la stessa (anzi, come si vedrà, è stata nel tempo si è aggravata).

Liberalizzazione (accelerazione, forse) ma non Semplificazione

Dunque non è semplificazione, ma liberalizzazione tesa unicamente a sottrarre il cittadino-utente al controllo preventivo della P.A. attribuendogli autonomia di valutazione.

Operazione forse più evoluta concettualmente della mera semplificazione, condivisibile in una società matura e consapevole, basata su di un innovativo rapporto di fiducia (una sorta di apertura di credito), comportante però una delega di funzioni.

Non priva di effetti collaterali.

Innanzi tutto perché, nonostante le dichiarazioni di principio, resta nel Legislatore un fondo di diffidenza sull’uso che il cittadino-utente farà della delega delle funzioni attribuitegli (si badi che si tratta di una delega e non di una vera e propria attribuzione di funzioni perché il compito del controllo postumo e dell’eventuale repressione resta pur sempre in capo alla PA.).

Diffidenza (probabilmente motivata) che però ha portato ad un appesantimento degli adempimenti in capo al cittadino-delegato, aggravato sia negli aspetti formali che nella difficoltà di inquadramento delle diverse fattispecie di opere moltiplicate in una inutile proliferazione di tipologie (c.i.l., c.i.l.a., d.i.a. prima e s.c.i.a. poi …) e di analitiche ed equivoche definizioni che inducono spesso in errore o diversità di interpretazione (che è ancora peggio).

Anche perché l’istituto dell’autocertificazione funziona solo sui dati certi e oggettivi (nascita, residenza, …), un po’ meno sulle interpretazioni normative complesse. E quelle dell’urbanistica e dell’edilizia sono e restano complesse !

La mancata attuazione delle azioni a supporto

Poi perché ogni innovazione non va a regime se non accompagnata da adeguati interventi a sostegno che, va detto, non ci sono stati o sono stati fallimentari.

A cominciare dall’attuale mancata formazione delle classi professionali pubbliche e private.

Pubbliche, perché la liberalizzazione ha di fatto marginalizzato la P.A., deresponsabilizzandola nella fase autorizzativa ex ante, il che ha indotto a trascurare la sua professionalizzazione (tanto veniva bypassata) facendole perdere autorevolezza (complici anche i continui attacchi mediatici alla “burocrazia”). E ciò senza considerare che anche in una società liberalizzata (anzi, forse a maggior ragione in una società liberalizzata) una P.A. autorevole è necessario punto di riferimento e garanzia. Anche perché non dimentichiamolo entra comunque in campo nel momento del controllo ed eventuale repressione.

Private, perché proprio per la categoria professionale tecnica che doveva essere il perno fondante della riforma epocale (dal momento che l’autocertificazione diventava la regola e non l’eccezione) è mancata una sistematica preparazione (una scuola) in grado di fornire conoscenze adeguate a sostituire la P.A.; non si può assumere il ruolo pubblico occasionalmente o a giorni alterni, occorre una professionalità acquisibile con una formazione specifica.

Per questo, da quanto ne so, nell’ambito professionale c’è oggi timore, imbarazzo, … rischio, come dimostrano i contenziosi e i procedimenti penali in merito.

La mancata unificazione procedimentale

Poi i tentativi di unificazione-semplificazione dei procedimenti messi in campo a livello centrale (penso alle Definizioni Tecniche Uniformi e all’introduzione del regolamento edilizio tipo del 2016) sono di fatto falliti, finiti in un frammentato localismo comunale, incisi dapprima da provvedimenti integrativi regionali e poi dall’inadempimento o da modifiche dell’interpretazione locale. (Per inciso è dal 1978 che il Legislatore tenta l’unificazione delle definizioni delle categorie d’intervento sugli edifici …)

Il che induce i professionisti a racchiudere la propria attività negli ambiti comunali noti e a non addentrarsi nelle infide procedure dei territori contermini. E a dover richiedere la previa consulenza informale della P.A. prima di agire (come dimostrano le lunghe fila d’attesa).

La diversificazione dell’interpretazione normativa statale a livello locale è diventata la regola: alla salute della semplificazione.

Più di recente …

Fino al 2016 a fianco delle dichiarazioni di parte erano sopravvissuti due atti ammnistrativi di competenza al rilascio riservata alla P.A.: il permesso di costruire e l’abitabilità.

Dal d.lgs. 222/2016 in poi anche il permesso è diventato acquisibile per silenzio-assenso (in caso di inerzia del comune) e, dunque per autocertificazione, e l’abitabilità è stata addirittura declassata a dichiarazione di parte (s.c.e.a.: segnalazione certificata di conformità edilizia e abitabilità).

Tanto che la facoltà di chiedere il permesso (formale) il luogo della s.c.i.a., pur ancora prevista dal comma 7 dell’articolo 22 del DPR 380/01, è diventato un ironico residuato privo di efficacia.

Così oggi possiamo avere un intero procedimento edilizio (anche per opere rilevanti: nuove costruzioni o ristrutturazioni pesanti) fondato unicamente su autodichiarazioni (c.i.l., c.i.l.a., s.c.i.a., s.c.e.a.) perché anche l’unico atto amministrativo che ancora può dirsi tale (il permesso) è acquisibile per autocertificazione.

Il principio di presunzione di legittimità degli atti amministrativi (o simil-atti amministrativi visto che la c.i.l., la c.i.l.a., la s.c.i.a. e la s.c.e.a. atti amministrativi non sono) - che si basava sul fatto che l’amministrazione comunale rilasciante aveva esperito l’istruttoria e ne garantiva la conformità normativa – viene di molto affievolito.

E le conseguenze si vedono nell’aumentato contenzioso civile, amministrativo, … penale e nelle attività repressive.

La burocrazia non è diminuita: è solo passata di mano … con le connesse responsabilità.

Parafrasando il Manzoni potemmo dire: “fu vera semplificazione? Ai posteri l’ardua sentenza”. Anzi meglio sarebbe dire “ai postumi” l’ardua sentenza, intendendo per “postumi” le spesso traumatiche conseguenze di errori interpretativi di norme la cui applicazione abbiamo trasferito al privato insieme alle responsabilità che erano in capo alla P.A.

In nome di una semplificazione che semplificazione non è. 

Sull’applicazione del principio di liberalizzazione abbiamo raschiato il fondo: nel senso che ormai non c’è più nulla da delegare.

Adesso aspettiamo la semplificazione. 

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