Demolizione e ricostruzione: il divieto delle norme locali prevale sul DPR 380/01!

Ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione: cosa dice la norma

La ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione rappresenta un intervento complesso e delicato nel panorama urbanistico italiano.

A parlarne è l’articolo 3, comma 1, lettera d) del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell'Edilizia) secondo il quale gli interventi di ristrutturazione edilizia sono “(…) gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. (…)”.
Se da un lato l’articolo annovera questa tipologia di intervento tra le forme di ristrutturazione edilizia, dall’altro occorre prestare massima attenzione al fatto che la normativa nazionale non sia l’unica norma da tenere in considerazione.
Un errore frequente consiste nel ritenere che la definizione contenuta nel Testo Unico dell'Edilizia sia sufficiente a legittimare qualsiasi intervento di demo-ricostruzione. In realtà non è così poiché le Regioni e i Comuni mantengono il potere di limitare o escludere specifiche tipologie di intervento in determinate zone del territorio a maggior ragione quando l’immobile è soggetto a vincolo paesaggistico.

Tali principi trovano puntuale conferma nella recente sentenza del Consiglio di Stato che ha affrontato proprio un caso di demolizione e ricostruzione realizzata in violazione della normativa urbanistica regionale.

Demolizione e ricostruzione: prevale la normativa regionale sul DPR 380/2001

La demolizione e ricostruzione di edifici esistenti deve rispettare non solo la normativa nazionale, ma anche le specifiche previsioni delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali.
Questo concetto è stato espressamente chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5920/2025.
Nel caso in essere, una società aveva ottenuto un permesso di costruire per la ristrutturazione di un vecchio fabbricato rurale. Suddetto permesso è stato rilasciato in base alla legge regionale piemontese 9/2003 che promuove il recupero dei rustici esistenti.

Tuttavia, durante i lavori l’intervento è diventato qualcosa di ben diverso: una demolizione pressoché integrale del manufatto originario, seguita dalla sua ricostruzione.

Il risultato finale?

In base a ciò il Comune ha emesso un’ordinanza di demolizione, contestando:

• un aumento volumetrico superiore al 20% in area vincolata paesaggisticamente;
• la demolizione e ricostruzione dell’edificio, espressamente vietata dalla legge regionale di riferimento.

La società basandosi sull’articolo 3 del DPR 380/2001 (Testo Unico dell'Edilizia, TUE), secondo cui la ristrutturazione edilizia comprende anche la demolizione e ricostruzione, era convinta che il permesso ottenuto coprisse anche questa tipologia di intervento.
Il Consiglio di Stato ha respinto nettamente questa tesi ribadendo che “l’intervento è: a) vietato dall’art. 4, comma 2, della l.r. 9/2003 sulla base della quale è stato rilasciato il titolo edilizio (il quale dispone che “gli interventi edilizi finalizzati al recupero dei rustici ... non possono comportare la demolizione del rustico esistente e la successiva ricostruzione della volumetria derivante dalla preesistente superficie utile delimitata da tamponamenti”);(…)”.
Quindi l’articolo della legge urbanistica piemontese prevede esplicitamente il divieto di demo-ricostruzione di edifici rustici.

Inoltre i giudici di Palazzo Spada sottolineano che “(…) non convince l’assunto difensivo secondo cui l’intervento di demolizione e ricostruzione, in quanto compreso nella definizione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) d.P.R. 380/2001, sarebbe stato assentito con il permesso di costruire n. 8014 del 16 novembre 2009. La prevalenza dell’art. 3 del citato d.P.R. 380/2001 sugli strumenti urbanistici generali e i regolamenti edilizi, sancita dall’ultimo comma del citato articolo, è circoscritta al profilo definitorio e non si estende alla disciplina sostanziale. Essa, in altri termini, preclude la modifica, in sede di regolamentazione pianificatoria, dell’elencazione degli interventi edilizi compresi in ciascuna categoria, inserendo ovvero eliminando tipologie di intervento, ma non osta all’ammissibilità in particolari e individuate zone di specifici tipi d’intervento (Cons. Stato sez. IV 18 maggio 2016, n. 2009). Nel caso di specie, la legge regionale vieta l’intervento di demolizione e ricostruzione perché in contrasto con la ratio ispiratrice, costituita dal recupero dei fabbricati rurali esistenti, ma non assegna all’intervento una definizione diversa da quella contenuta dalla legge statale.”
La legge regionale piemontese 9/2003, all’art. 4 comma 2, vieta espressamente che il recupero dei rustici comporti la demolizione dell’edificio esistente e la successiva ricostruzione. Questa previsione regionale non contraddice la definizione nazionale di ristrutturazione edilizia, ma semplicemente esclude specifici tipi di intervento in determinate zone, proprio per tutelare il patrimonio edilizio rurale esistente. Gli enti locali non possono alterare la definizione di norma (TUE) di intervento edilizio ma possono liberamente prevedere delle limitazioni specifiche per la tutela di taluni contesti edilizi.

Il Consiglio di Stato ha confermato anche che “(…) tutti gli interventi realizzati in difformità dal titolo abilitativo e in zona sottoposta a vincolo paesaggistico costituiscono variazioni essenziali e difformità totali (Cons. stato sez. II, 2 aprile 2025 n. 2814) (…). La realizzazione di un intervento ex se vietato dalla legge regionale in base al quale il titolo è stato rilasciato integra senza dubbio una variazione essenziale rispetto al progetto approvato, ai sensi dell’art. 32, comma 1, d.P.R. 380/2001, in quanto determina un radicale mutamento delle caratteristiche dell’intervento assentito (consistente nella ristrutturazione edilizia senza demolizione e ricostruzione).”
Quindi realizzare un intervento espressamente vietato dalla normativa regionale costituisce una variazione essenziale rispetto al progetto approvato. Così come in presenza di vincoli paesaggistici, l’articolo 32 del DPR 380/2001 prevede che qualsiasi difformità dal titolo edilizio costituisca variazione essenziale, con conseguente obbligo di demolizione.

La morale?...

La demolizione e ricostruzione, pur rientrando di fatto nella categoria della ristrutturazione edilizia secondo la legge nazionale, può comunque essere vietata dalle normative regionali o locali per tutelare specifiche finalità urbanistiche o di recupero del patrimonio edilizio.

Scarica la sentenza in allegato

Keywords: demolizione, ristrutturazione, ricostruzione, art. 3 DPR 380/01, variazione essenziale, vincolo paesaggistico, permesso di costruire, normativa urbanistica regionale.