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Habemus novus protocollum per la sicurezza del lavoro nel settore delle costruzioni e infrastrutture. Il punto

L’indice infortunistico del comparto edile rimane tra i più alti, numeri che pesano soprattutto sulle piccole imprese, dove la massificazione delle regole per la tutela della salute e della sicurezza stentano a radicalizzarsi nell’operatività, traducendosi spesso in castelli fatti di carte. Quali gli aspetti di caduta e da cosa provare a ripartire per inseguire una prevenzione sostanziale? Il contributo ripercorre l’ultimo “Protocollo d’intesa per la regolarità e la sicurezza del lavoro nel settore delle costruzioni e delle infrastrutture” firmato lo scorso 12 luglio presso la Prefettura di Milano, in vista prossimi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia previsti per Milano e Città Metropolitana, delle opere programmate per le “Olimpiadi Milano-Cortina 2026” e delle opere finanziate dal PNRR, per provare ad offrire qualche sollecitazione per una riflessione sul tema.


Costruzioni: tra i settori con il più alto numero di infortuni

Si sa, l’indice infortunistico del comparto edile rimane tra i più alti. Un settore produttivo, quello delle costruzioni, con un livello di rischio superiore alla media anche per incidenza di episodi gravi, con percentuali superiori al 35% (rilevazione INAIL 2014-2018). Maggior frequenza di infortuni nell’ingegneria civile (realizzazione di strade, ferrovie e altre opere di pubblica utilità) ma anche gli altri due segmenti di comparto: costruzione di edifici (edificazione edilizia e lo sviluppo di progetti immobiliari) e lavori di costruzione specializzati (preparazione e demolizione di cantieri ed i lavori connessi a elettricità e idraulica), seguono a ruota. Molto è stato fatto per migliorare la tutela della sicurezza dei lavoratori del settore, ma le cause e modalità di accadimento degli infortuni nei cantieri sono però sostanzialmente le stesse di quasi settanta anni fa. In cantiere si muore perché si cade dall’alto (modalità che da sola ne raggruppa oltre la metà) o perché si viene schiacciati da macchine movimento terra o seppelliti in uno scavo, ecc. (scheda INAIL 2022 NOTA). Niente di nuovo all’orizzonte. 

Numeri che, come le parole, possono e debbono essere interpretati e, di per sé, non ci consegnano necessariamente una verità assoluta ma, nel loro freddo rigore, possono aiutare a focalizzare meglio il senso del discorso di seguito espresso. Dati che, per avere una significatività statistica certa, andrebbero sviscerati anche in termini relativi oltre che assoluti, “pesati” su ore retribuite e numero di occupati ma che, in ogni caso, riescono a fotografare nitidamente il persistere di questa vecchia piaga sociale, che non si riesce ad estirpare. Nessuna strategia messa in campo, ad oggi, sembra infatti essere in grado di far superare il punto di stallo ed invertirne il trend (ndr non solo riguardate gli infortuni, ma anche le malattie professionali, di cui invece quasi nessuno parla).

 

Sicurezza in cantiere: il grande dualismo tra grande impresa di costruzione e piccola impresa

Fenomeno infortunistico che risente fortemente del contesto organizzativo, in primis della struttura aziendale. Un conto è la grande impresa di costruzioni, un conto è la piccola impresa, lo rappresentano chiaramente anche le statistiche. Struttura organizzativa di tipo formale vs. informale, personale pressoché stabile vs. tasso di ricambio molto elevato, non di rado vissuto in condizioni di lavoro instabili, sono solo alcuni esempi di presupposti che influenzano prepotentemente il palcoscenico ove la sicurezza si compie. Le regole di funzionamento delle due dimensioni sono differenti e presuppongono quindi scenari di rischi diversi, condizione che non può non essere considerata nella costruzione di un qualsiasi impianto di prevenzione. 

 

Troppa burocrazia per garantire la sicurezza nelle piccole imprese

E, in questo dualismo dimensionale, è il mondo delle piccole e piccolissime imprese, che rappresenta il tessuto economico italiano, che ripropone l’indice di frequenza infortunistica più elevata, dove la massificazione delle regole di sicurezza stenta a radicalizzarsi nell’operatività. L’estensione parossistica di un leviatano corpus normativo, come quello del D. Lgs. 81/08, che poco o niente rappresenta il contesto di funzionamento della piccola impresa, sembra averlo reso qui inesorabilmente destinato al fallimento, rendendo in larga parte obsoleta una legislazione prevenzionistica pensata per la grande industria con forza lavoro prevalentemente stabile e sindacalmente rappresentata. Non in direzione diversa sembra abbiano portato gli interventi istituzionali degli ultimi anni che sono andati, di fatto, a rafforzare l’eccesso di burocrazia, talvolta quasi demenziale, imposto alle imprese del settore edile (e non solo), che persegue la forma a scapito della sostanza. 

In questa cornice legislativa sempre più cavillosa, lontana dalle aspettative delle imprese, soprattutto delle piccole imprese, che non risolve i problemi applicativi, queste hanno finito per intendere la sicurezza come un mero costo, zavorra da subire che, pertanto, può facilmente diventare accessoria rispetto alle necessità produttive. E così, la sicurezza sembra condannata al posto subalterno che sta occupando, sedimentata in una logica equilibri artificiali che la fa intendere come un pezzo di carta da esibire, fatta di confini non sempre cristallini, con perimetri e spessori non proprio chiari. 

Una prevenzione eseguita a tavolino e che, quando va bene, si traduce in trailers prefabbricati, in procedure standardizzate che le organizzazioni producono rapidamente ed a basso costo, aiutate da una diffusa rete di business consulenziale. Una sicurezza che, dunque, non può rispondere neanche alle aspettative dei lavoratori, lontana dalle pratiche quotidiane del lavoro. Ed in questa pellicola si riproduce e si traduce la fabbrica dell’assurdo: costi della sicurezza artificiali, corsi di formazione fantasma, DVR, PSC e POS fantasiosi (per non dire negligenti), misure di prevenzione e protezione eccentriche, etc., che vanno ad edificare il classico castello di carte, che non sorprende che prima o poi possa crollare. 

Si può, infatti, lavorare per decenni in situazioni di rischio elevato senza che si verifichino eventi di una certa gravità, fino a quando l’incidente arriva. E quando qualcosa va storto, ecco che parte la caccia alle streghe, alla mela marcia a cui addossare la colpa del disastro, al vattelapesca che ha sbagliato, sia esso il datore di lavoro, il CSE, il preposto o il lavoratore stesso. E tutto ricomincia come prima. Ma quello che ha prestato il fianco all’infortunio, si sa, non è l’occasione unica irripetibile, sporadica, che non ricapiterà a nessuno. E’ come avere una sorta di spada di Damocle sul capo, che attende il prossimo malcapitato, che già sappiamo potrà arrivare.

 

Come trasformare una sicurezza formale in sicurezza sostanziale

Solo sgretolando le ombre della burocrazia dei cavilli sarà possibile traghettare il passaggio da una sicurezza formale ad una sicurezza sostanziale, che rispondere alle esigenze delle imprese, comprese quelle delle micro, piccole e medie imprese, che costituiscono il tessuto economico italiano. Un approccio che deve contaminare anche i dipartimenti di prevenzione degli organi di vigilanza, che non possono limitarsi alla verifica della mera formalità, con lo sguardo fermo alla presenza della documentazione (DVR, PSC, POS, PIMUS, etc.), ma devono essere in grado di disvelare l’effettività dei contenuti e rilevare le non conformità tecniche (di macchine, attrezzature, impianti, etc.). Anche questo è un passaggio sostanziale, per non andare ad alimentare l’atteggiamento burocrate verso il modo di intendere la sicurezza sul lavoro. 

Una questione certamente complessa che non possiamo avere la pretesa, con questo nostro contributo, di voler sviscerare interamente, né tantomeno quella di fornire soluzioni miracolose. È importare però iniziare ad accendere i riflettori sulla problematica e tratteggiare gli aspetti dai quali, a nostro avviso, poter provare a ripartire per inseguire una prevenzione sostanziale. 

L’esigenza, oggi, diventa quella di sanare le storture presenti nell’attuale sistema, di pensare a regole di sicurezza condivise, specifiche e chiare, procedure tecniche di lavoro semplici, capaci di “rappresentare” realmente l’esigenza delle imprese, anche quelle più piccole, che possano concretamente alimentare ed orientare la rotta verso alternative virtuose, che toccano l’approccio stesso alla sicurezza e indirizzino verso comportamenti competenti nelle pratiche di sicurezza, sostenendo fattivamente il processo culturale. Se questo non avviene, il risultato non risolve in problema, oppure il problema non era quello che era stato inizialmente affrontato.

 

Verso una sicurezza più “popolare”

Si prospetta così l’indirizzo di una sicurezza più “popolare”, priva di retorica e pragmatica, vicina alle esigenze di imprese e lavoratori, capace di trovare soluzioni competenti, facilmente attuabili, che contribuisca così significativamente all'innalzamento dei livelli di tutela.

Un tentativo applicativo in tale ottica sembra essere perseguito dai protocolli d’intesa che, di tanto in tanto, sono stati siglati in edilizia negli ultimi anni, come ha dimostrato l’esperienza dei protocolli anti-contagio in pandemia. Uno strumento tutto sommato veloce che si inserisce, o si dovrebbe inserire, nello sviluppo di buone prassi, volte a dare concretezza ai principi di tutela della sicurezza sul lavoro ed a evitare le deviazioni. Espressione delle dinamiche sociali, tali protocolli “respirano” anche l’indirizzo di sicurezza nel settore. Ed è proprio da qui che proveremo a partire per fare un punto per capire cosa bolle in pentola.

 

Nuovo protocollo per la sicurezza del lavoro nel settore delle costruzioni e delle infrastrutture relativo alle opere per le “Olimpiadi Milano-Cortina 2026”

L’ultimo accordo, in ordine cronologico, è quello firmato lo scorso 12 luglio, presso la Prefettura di Milano: “Protocollo d’intesa per la regolarità e la sicurezza del lavoro nel settore delle costruzioni e delle infrastrutture” in vista dei prossimi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia previsti per Milano e Città Metropolitana, delle opere programmate per le “Olimpiadi Milano-Cortina 2026” e delle opere finanziate dal PNRR. 

Nel seguito di questo contributo si commenteranno, dunque, le parti del Protocollo riguardanti la sola tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. Ovviamente, dati i limiti di questo intervento e l’ampia varietà di questioni toccate, anche diverse tra loro per ritmo ed intensità, il commento che segue non può che essere rappresentato che da una sequenza di diversi spunti, con un carattere quasi rapsodico, senza alcuna pretesa di un’impossibile completezza, ma tendente in qualche misura ad offrire qualche sollecitazione per una riflessione sul tema. 

E così, dopo questa, seppur doverosa, prosopopea introduttiva, arriviamo finalmente al nocciolo della questione che ci riporta prepotentemente alla scelta del titolo di questo contributo e cioè al simil-annuncio a quello del cardinale protodiacono all’elezione del nuovo Papa, che deriva dal fatto che si sono firmati più protocolli d’intesa negli ultimi 35 anni in Italia che elezioni di nuovi Papi, a partire da San Pietro ed i cui effetti, salvo qualche rara eccezione, sono stati tutt’altro che efficaci per la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.

Va ricordato che l’occasione in cui si annunciano e si sottoscrivono questi protocolli è sempre la stessa: interventi nell’ambito del settore edilizio e delle infrastrutture con impiego, prevalente, di soldi pubblici. A memoria professionale, si ricordano i protocolli per la linea AV/AC Firenze-Roma, i cantieri di Italia ’90, le linea AV/AC Roma–Napoli, Milano-Bologna, Bologna- Firenze, le Olimpiadi Invernali di Torino 2006, la Variante di valico, l’Expo 2015, ecc. A queste opere di grande rilevanza si devono aggiungere tante altre iniziative simili a livello locale.

Indubbiamente, la sottoscrizione di un Protocollo di questo tipo è sempre “cosa buona e giusta” in quanto impegna tutti i co-firmatari al rispetto dei suoi contenuti. Del resto, leggendo le considerazioni non si può certo dire che si tratti dell’ennesimo atto formale visto che l’attenzione è posta anche sulla necessità di “delineare procedure finalizzate a promuovere la coerenza e la contestualità delle scelte progettuali con la scelta delle misure di sicurezza, non solo in relazione alle fasi di edificazione ma anche di impiego e manutenzione dell’opera da parte dell’utente finale. Qui sembra che si stia provando a recuperare quanto previsto dalla direttiva 92/57/CEE che, vale la pena ricordarlo, aveva l’obiettivo dell’integrazione della sicurezza fin dalla fase di concezione dell’opera e, poi, in fase esecutiva e, successivamente, in fase di fruizione di quanto realizzato. Infatti, né il D. Lgs. 494/1996, né il suo “correttivo” (D.Lgs. n. 528/1999) e neanche il D.Lgs. n. 81/2008, avevano compreso quali fossero gli obiettivi del legislatore europeo e cioè quello di spostare quanto più a monte possibile nel processo costruttivo, l’impegno per la sicurezza sul lavoro.

In merito alla qualificazione delle imprese, ricordandoci che il decreto previsto dal 2008 (Qualificazione delle imprese) rimane sepolto in qualche cassetto ministeriale, il Protocollo non prevede nulla di nuovo visto che rimanda ai soliti adempimenti documentali previsti dall’allegato XVII al D. Lgs. n. 81/2008. Qui, appare evidente, che non si è voluto fare un piccolo passo in più e cioè introdurre criteri di qualificazione e selezione potenzialmente più efficaci come, ad esempio, la “patente dell’operatore economico” di cui si parla da tempo.

Positivamente va vista la proposta di individuare, da parte delle Amministrazioni Pubbliche firmatarie del Protocollo, dei prerequisiti per partecipare all'offerta privilegiando proposte ed interventi concreti attuati per il miglioramento del livello di sicurezza all’interno dell’impresa. 

Oggi, l’evoluzione delle tecnologie permette di attuare interventi in grado di ridurre significativamente il rischio per gli operatori. Si pensi, ad esempio, ai dispositivi anticollisione da montare sulle macchine movimento terra in grado di evitare l’investimento del personale a terra. Sempre le recenti tecnologie permettono di “tracciare”, nel rispetto delle norme sulla privacy, la “storia lavorativa“ di ogni singolo lavoratore. In altre parole, all’anacronistico “tesserino di riconoscimento validato dalla stazione appaltante, munito di fotografia”, si potrebbe sostituire un badge con foto e con un microchip in cui sono contenute le informazioni sui soggetti, ivi comprese quelle riguardanti la sicurezza. 

Si parla da qualche mese della CIPE (Carta d’Identità Professionale Edile) ma, al momento di scrivere questo contributo, non se ne ha più notizia. Il badge o la CIPE con tutte le informazioni contenute potrebbe essere un ottimo strumento per migliorare la sicurezza sul lavoro garantendo l’accesso a soggetti che sia formalmente che concretamente sono in possesso dei requisiti e delle competenze adeguate a operare in cantiere.

Nel nuovo Protocollo, come già previsto in altri che lo hanno preceduto, si parla anche della costituzione, per lavori di importo superiore alla soglia comunitaria, di un “Comitato per la sicurezza” (CPS) con il compito di monitorare gli aspetti relativi alla sicurezza. Faranno parte del comitato, oltre al RL e al CSE, anche un rappresentante dell’impresa affidataria, della Cassa Edile, gli RLS, gli RLST e un rappresentante del Comitato Paritetico Territoriale Esem-CPT.

Per quanto riguarda la formazione le parti firmatarie convengono sull’obbligatorietà della formazione d’ingresso per tutti i soggetti facenti parte del cantiere, con particolare attenzione ai lavoratori stranieri con difficoltà linguistiche.  Il Protocollo prevede l’erogazione e la certificazione della formazione da parte dell’Ente Bilaterale ESEM- CPT, ovvero dagli organismi paritetici provinciali, o dagli specifici enti bilaterali, per quanto non riferibile alla contrattazione collettiva del settore edile. 

Quanto previsto ha una sua motivazione per le piccole realtà imprenditoriali dove è difficile procedere all’analisi dei bisogni formativi ed alla progettazione, organizzazione ed erogazione dei corsi di formazione nonché per la nota situazione relativa ai falsi corsi venduti in giro da soggetti di pochi scrupoli spesso ospiti di “Striscia la Notizia”. Per le realtà imprenditoriali strutturate, e quindi in grado di erogare corsi “tailor made”, sarebbe opportuno prevedere la possibilità di erogazione autonoma dei corsi senza dover passare da iter certificativi. 

A parer di chi scrive, sarebbe stato opportuno non focalizzarsi solo sull’erogazione dei corsi previsti ex lege ma anche fissare dei requisiti minimi esperienziali per il personale. Infatti, un lavoratore che ha sempre operato in cantieri stradali non è detto possegga quella consapevolezza situazionale riguardo i rischi presenti, ad esempio, nell’esecuzione di una piastra di fondazione.

Gli Enti Paritetici, come previsto nel Protocollo, per le imprese nelle quali non si è provveduto alla nomina del RLS, assicureranno la presenza del RLST. A tal proposito va ricordato che, attualmente, per le Province interessate e cioè Milano, Lodi e Monza-Brianza, parliamo di circa 6.000 imprese edili disseminate su 250 Comuni per complessivi 43.000 lavoratori. Questi numeri, nei prossimi anni, saliranno vorticosamente viste le opere da eseguire e, pertanto, sarà necessario incrementare il numero di RLST per garantire un’assistenza adeguata.

Il Protocollo prevede che, per i cantieri inferiori a euro 1.500.000,00 per i quali non sia esplicitamente richiesto dalle Amministrazioni Pubbliche firmatarie il servizio di rilevazione accessi in cantiere di Cassa Edile, le stesse provvederanno altresì a trasmettere alle parti sociali e agli enti paritetici la dichiarazione dell’organico medio annuo delle imprese esecutrici richiesta dal committente o dal Responsabile dei Lavori ai sensi dell’articolo 90, comma 9, punto b) del D.Lgs. n. 81/2008.

È stata prevista la costituzione di Gruppo di Lavoro Permanente per la Sicurezza sul Lavoro ed il Lavoro Sommerso costituito presso la Prefettura (composto da Camera di Commercio, Guardia di Finanza, Ispettorato Territoriale del Lavoro di Milano-Lodi, INPS, INAIL, Cassa Edile, ATS di Milano, Assolombarda, Assimpredil-Ance, Confcommercio, Associazioni degli Artigiani e OO.SS). Il Gruppo di Lavoro si riunirà con cadenza almeno trimestrale per definire azioni mirate a tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro e monitorare le attività scaturite dall’applicazione del Protocollo

Per quanto riguarda l’attività di vigilanza, gli enti preposti, ferme restando le previsioni normative che individuano competenze, ruoli e profili di coordinamento, definiranno un calendario di sopralluoghi congiunti su cantieri pubblici e privati anche in sinergia con le Polizie Locali, assicurando il massimo supporto ad eventuali iniziative formative nei confronti delle stesse sui temi della sicurezza e della legalità sui luoghi di lavoro.  Nell’ambito delle attività ispettive gli organi di vigilanza coinvolgeranno la rappresentanza sindacale dei lavoratori per la sicurezza. Le risultanze dei sopralluoghi saranno comunicate alla Prefettura ai fini del monitoraggio e del coordinamento delle azioni positive scaturenti dal Protocollo.

Infine, risulta importante la previsione riguardo l’impegno al rispetto dei contenuti del Protocollo; infatti, è stato previsto che l’adesione possa avvenire anche in sede di affidamento dei lavori, inserendo nei contratti stipulati il rinvio alle prescrizioni contenute nel Protocollo. Annualmente si procederà poi alla verifica dell’applicazione del Protocollo nonché all’eventuale necessità di variazioni che si rendessero opportune, mediante un Tavolo di coordinamento permanente, convocato dalla Prefettura.

In conclusione, l’iniziativa va vista positivamente anche se, come abbiamo visto, si poteva fare qualcosa in più. L’importante è che quanto previsto sia concretamente messo in atto privilegiando tutto ciò che può impattare positivamente sulle realtà in campo ed evitare, come già successo, che il tutto si risolva in formalismi documentali percepiti come i soliti adempimenti che non producono valore alcuno e, anzi, drenano risorse alle imprese. 

L’impegno che persegue la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori deve necessariamente puntare all’effettività, ad un approccio olistico della sicurezza che tenda a fagocitare tutte le imprese, indipendentemente dalla dimensione organizzativa. Per fare questo, tutti i soggetti sociali ed istituzionali devono essere coinvolti nello sforzo comune per la proposizione di soluzioni organizzative, tecniche e buone prassi che garantiscano sicurezza effettiva, vicine alle necessità delle imprese (modalità per il lavoro in quota, permessi di lavoro, lockout tagout, rischio elettrico, etc.), ed un sistema efficace per la qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, quale griglia per l’accesso al mercato. 

Occorre anche agire per garantire maggiore competenza dei CSE, RSPP, RLS e dei consulenti della sicurezza, i quali debbono possedere una maggiore professionalità a fronte di un giusto compenso, così come garantire una vigilanza di qualità, con ispettori in possesso di skills tecnici e tecnologi. Di certo, la strada di una sicurezza così intesa sembra ancora lunga ma, riprendendo Kurt Lewin, serve la fase dell’azione, nella quale si definiscono i tempi, i compiti, le responsabilità e si procede alla realizzazione del piano per garantire la vera sicurezza ma, ancora una volta, dobbiamo domandarci chi sarà a guidare il processo, e trovare la strada. 

NOTA: Dati rilevati dalla Scheda 18 INAIL InforMO 2022 - INFORTUNI IN EDILIZIA: CARATTERISTICHE, FATTORI CAUSALI, MISURE PREVENTIVE