Codice Appalti: il subappalto a cascata

Col nuovo Codice Appalti via libera al cosiddetto “subappalto a cascata”

Il 1° aprile 2023 è entrato in vigore il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (Codice 36/2023) che ha sostituito il precedente Codice 50/2016.

Il comma 19 dell’articolo 105 del Codice 50/2016 disponeva che: “L’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto non può formare oggetto di ulteriore subappalto”.

Dall'art. 119 del Codice 36/2023 il divieto dell’”ulteriore subappalto” è sparito.

Quindi con il nuovo Codice (c. 2 art. 119) ogni subappaltatore può a sua volta affidare “a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore”.

Il Codice 36/2023 non vieta più, e quindi consente, il cosiddetto “subappalto a cascata”.

Il Codice disciplina oltre ai lavori anche i servizi e le forniture; qui l’attenzione è limitata al subappalto di lavori.

Nel disciplinare il subappalto si dovrebbe tener conto delle problematiche costruttive che riguardano le opere puntuali OG1 (edifici di edilizia civile, industriale, ecc.), che sono differenti da quelle per le opere di restauro e la manutenzione dei beni sottoposti a tutela ambientale OG2 e da quelle relative alle opere a rete OG3 (strade, ferrovie, ecc.).

Il subappalto nelle opere OG1

L'impresa costruisce le opere puntuali acquistando i materiali e guidando gli operai nella loro posa in opera.
Per le opere semplici del passato (edifici in muratura con modeste dotazioni di impianti) l'impresa era il "capomastro" che guidava direttamente i suoi operai. 

Con l'avvento della prefabbricazione, con l'aumento della complessità dei sistemi strutturali e tecnologici si è reso necessario l'impiego di manodopera specializzata; con l'industrializzazione edilizia sempre più spinta (serramenti, facciate continue, pareti mobili, controsoffitti, impianti sempre più sofisticati, ecc.) diventa sempre più necessario l'impiego di manodopera sempre più specializzata.

Quanto più spinta è la specializzazione tanto minore è la durata della specifica lavorazione rispetto alla durata complessiva del cantiere.

L'impresa deve avere alle proprie dipendenze personale tecnico e amministrativo per gestire gli acquisti dei materiali, i noli delle attrezzature e organizzare i lavori del cantiere; attività che l’impresa non deve subappaltare; deve inoltre avere alle proprie dipendenze quegli operai ai quali può dare continuità di lavoro. Non può invece assumere operai specializzati che resterebbero inattivi o sottoutilizzati in misura direttamente proporzionale al loro livello di specializzazione.

La ridotta produttività dell’operaio specializzato assunto alle proprie dipendenze non è solo un maggior costo per l'impresa, ma incide negativamente sulla capacità di aggiornamento e sulla efficienza dell’operaio specializzato stesso; questo, se periodicamente resta inattivo o sottoutilizzato, trova facilmente altri ambiti più remunerativi dove esercitare la propria attività lavorativa.

Il subappalto nelle opere OG2 e OG3

In queste tipologie di opere le lavorazioni specialistiche hanno maggiore continuità rispetto alla durata complessiva del cantiere; è interesse dell’impresa avere alle proprie dirette dipendenze operai specializzati coerenti con la propria specializzazione; per queste opere il subappalto deve essere limitato alle sole lavorazioni complementari.

Vantaggi del subappalto

Il subappalto consente all’appaltatore di suddividere il lavoro affidando le attività a imprese specialistiche che possono svolgere il lavoro in modo più rapido e più efficiente. Il subappalto inoltre riduce i costi perché le imprese specializzate svolgono il lavoro con maggiore efficienza e in minor tempo, quindi a un costo inferiore rispetto a quello che sosterrebbe l’impresa principale.

Rischi del subappalto

Il subappalto presenta tre tipologie di rischi:

1. il decadimento della qualità dell’opera se il subappaltatore non è adeguatamente qualificato;
2. il riciclaggio di denaro di provenienza da attività illecite; le mafie utilizzano anche il subappalto per ripulire la grande quantità di denaro che proviene da traffici internazionali di armi, droga e migrazione di popoli. Le mafie riciclano il denaro depositando in banca il denaro proveniente dai contratti dei subappalti e pagando in nero gran parte della manodopera e delle forniture utilizzate per quei lavori;
3. la riduzione della formazione degli operai sulla sicurezza nel cantiere.

I due punti da ultimo considerati si risolvono in ulteriori, specifici, rischi/inconvenienti:

• a) la maggiore presenza delle organizzazioni criminali sul mercato (in particolare, nel settore dei lavori edili, con committenza sia pubblica che privata), da contrastare per i riflessi sul piano dell’alterazione della concorrenza tra imprese e per il più generale inquinamento del mercato che si determina, a opera di chi è solito ricorrere a violenze, minacce e manovre corruttive per imporre la propria opera;
• b) l’insufficiente o assente rispetto delle normative di prevenzione degli infortuni sul lavoro, dimostrato dall’esperienza.

Per contenere i rischi del subappalto

È fondamentale mantenere un controllo costante sulla qualità del lavoro svolto dai subappaltatori attraverso l’implementazione di procedure di controllo e ispezioni regolari per garantire che gli standard di qualità siano soddisfatti.

Monitorare costantemente l’avanzamento del lavoro dei subappaltatori per individuare tempestivamente eventuali problemi o ritardi.

Mantenere una comunicazione aperta e regolare con i subappaltatori per garantire che tutti siano allineati sugli obiettivi (compreso il rispetto delle regole di correttezza e prevenzione anti-infortunistica, secondo quanto specificato nel paragrafo precedente), le aspettative e le scadenze del progetto.

Prima di affidare un lavoro a un subappaltatore, è necessario controllare le sue referenze, la sua competenza, esperienza, correttezza, reputazione.

Assicurarsi che i contratti con i subappaltatori siano chiari, dettagliati e completi.
Assicurarsi che le responsabilità siano chiaramente definite e assegnate a ciascuna parte coinvolta nel subappalto.

Rischi del subappalto a cascata

Il subappalto a cascata moltiplica, pertanto, i rischi connaturati al subappalto:

• la perdita del controllo non solo da parte del committente e del direttore dei lavori ma anche della stessa impresa principale;
• la difficoltà per l’impresa principale di coordinare le attività tra tutte le imprese subappaltatrici e sub-sub-subappaltatrici;
• la diluizione delle responsabilità sia nei confronti del committente sia della stessa impresa principale.

Per semplificare i controlli sui subappaltatori

Spostare gran parte delle risorse pubbliche, dai controlli documentali ai controlli sostanziali su tutti gli operatori economici (imprese, subappaltatori, sub-subappaltatori, ecc.).

Ossia controllare direttamente tutti gli operatori economici che dispongano delle risorse umane e dei mezzi d’opera dichiarati nelle autocertificazioni; che i bilanci siano veritieri; che le società producano utili; controllare che le eventuali perdite siano ripianate con capitali di provenienza lecita e che non vi siano opacità nella compagine sociale, per rapporti di quest’ultima con ambienti criminali.

È più facile ed efficace il controllo diretto sugli operatori economici fatto da corpi dello Stato preposti a tali funzioni piuttosto che il controllo formale sulle autocertificazioni fatto da funzionari del committente o professionisti dell’ufficio della direzione dei lavori privi di poteri per verificarne la veridicità.

Conclusioni

Con la legge 78/2022 il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di “… razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici …” (art. 1 c.1 legge 78/2022).

Il “subappalto a cascata” innescato dal Codice 36 non semplifica, anzi pare complicare, i contratti disciplinati dal precedente Codice 50. Il mancato rispetto delle regole vigenti espone, comunque, a interventi in corso d’opera da parte delle autorità preposte alla vigilanza, che potrebbero rallentare i tempi di esecuzione dei lavori.

La modifica apportata dal nuovo Codice potrebbe essere mirata a consentire, alle imprese che acquisiscono e gestiscono i contratti pubblici solo dal punto finanziario, l’affidamento in subappalto di tuti i lavori a un’impresa generale di costruzioni che a sua volta deve necessariamente poter subappaltare (una sola volta) le opere specialistiche per le ragioni esposte sopra.

Si ringrazia l'Ordine degli Ingegneri di Torino per la gentile collaborazione