Responsabile dell'abuso edilizio in area demaniale, sanatoria, condono, accertamento di conformità: le coordinate

Una pedana in legno 'diventata' locale ristorante di ampie dimensioni (circa mq. 84,00 di superficie), attraverso l’installazione di una struttura in plexiglas è al centro di un contenzioso arrivato sino al Consiglio di Stato, che nella sentenza 3345/2022 dello scorso 27 aprile fa il punto non solo sull'abuso edilizio specifico, ma su una serie di questioni interessanti a livello generale.

Il caso

Una società concessionaria di uno stabilimento balneare si è vista respingere dal Tar il ricorso contro l'ingiunizione di demolizione di opere abusive realizzate su area del demanio marittimo, con avvertenza che in caso di inottemperanza sarebbe stata applicata la sanzione pecuniaria massima di € 20.000,00 ex art. 31 comma 4-bis del dpr 380/2001.

L’abuso contestato consiste in una “struttura di facile rimozione di forma rettangolare, di mq. 84,00 circa, con accesso dal locale bar e cucine esistente, completamente chiuso per i restanti tre lati con pannellature in legno nella parte inferiore con plexiglass e/o vetro nella parte superiore”.

Il manufatto ha una copertura esterna di pannellatura in plexiglass e interna con incannucciato, mentre “il basamento dell’opera è composta (sic) da una struttura in legno tipo pedana, ricoperta con del materiale plastico” (così il provvedimento impugnato).

L'estraneità del ricorrente e la responsabilità dell'abuso edilizio

La ricorrente sostiene di essere estranea all’abuso contestato, in quanto realizzato in epoca anteriore al suo subentro, e dunque non potrebbe essere destinataria dell’ordine di demolizione, poiché nelle previsioni dell’art. 35 del TUE l’ingiunzione a demolire presuppone che il destinatario sia il responsabile dell’abuso e non può essere emessa a carico del mero concessionario.

In realtà, precisa Palazzo Spada, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nell’affrontare la questione dei soggetti destinatari dell’ordine di demolizione nell’ipotesi, prevista dall’art. 35 del dpr 380/2001, di opere abusive realizzate su “suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici”, ha ricompreso tra i “responsabili dell’abuso”, che la disposizione in esame individua quali destinatari del predetto ordine, i soggetti che hanno la disponibilità del bene al tempo dell’adozione della misura sanzionatoria, inclusi i concessionari.

Citando quindi una precedente sentenza in materia, si evidenzia che l'art. 35 sopracitato dispone che “qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28” – ossia da parte di amministrazioni statali – “di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non reiterabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo”; il tutto con l’espressa precisazione che “la demolizione è eseguita a cura del Comune ed a spese del responsabile dell’abuso”.

Ai sensi del precedente art. 31 dello stesso TUE, nel caso in cui sono stati eseguiti interventi edilizi senza la prescritta autorizzazione, l’amministrazione ingiunge “al proprietario e al responsabile dell’abuso” la demolizione dell’opera eseguita.

La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare che nella nozione di “responsabile dell'abuso” rientri non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile e che, pertanto, “quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 2016 n. 4849 e 23 ottobre 2015 n. 4880).

Condono e sanatoria: chi può chiederle?

Ai fini della decisione del presente contenzioso è poi utile rammentare che:

• la categoria dei legittimati a richiedere la sanatoria di un abuso edilizio è più ampia rispetto a quella di coloro legittimati a chiedere il rilascio di un titolo abilitante alla realizzazione di un intervento edilizio;
• infatti, l’art. 11 comma 1 dpr 380/2001 stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”;
• quanto poi alla sanatoria di un abuso edilizio il successivo art. 36 del medesimo Testo unico prevede che l’accertamento di conformità – da rapportare sia al momento di realizzazione delle opere che a quello di presentazione della domanda – possa essere richiesto dal “responsabile dell’abuso”, o da “l’attuale proprietario dell'immobile” (e così anche per il c.d. condono edilizio);
• ciò vuol significare che tutti coloro che giuridicamente sono considerati responsabili dell’abuso, come possono richiedere la sanatoria dello stesso sono legittimati passivi dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di competenza comunale.

Tra demolizione e responsabilità dell'abuso

In definitiva, come rimarcato da Palazzo Spada: è “responsabile dell’abuso” non solamente chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche colui che è subentrato nella titolarità del bene (in questo caso la spocietà concessionaria) in modo da potersi avvalere nel tempo successivo alla realizzazione dell’utilità derivante dal bene stesso senza titolo, e che perciò, avendo la disponibilità materiale di detto bene, non è esentato dal dovere di ripristino dello stato dei luoghi, pur senza essere l’autore materiale dell’abuso preesistente.

Ciò porta all'infondatezza del motivo esaminato, senza che occorra approfondire la questione della rilevanza probatoria degli elementi addotti dalla ricorrente a dimostrazione della propria estraneità alla materiale commissione dell’abuso.

Il permesso di costruire per la pedana

Con secondo motivo, poi, si sostiene che per una parte dell’opera abusiva (pedana in legno) il precedente concessionario avrebbe chiesto e ottenuto in sede di Conferenza di Servizi il permesso di costruire.

Da un lato, dunque, il T.A.R. avrebbe errato nel non effettuare approfondimenti istruttori sulla base del principio di prova fornito dalla ricorrente (la positiva conclusione della Conferenza di Servizi propedeutica al rilascio del titolo) e, perciò, nel non avvalersi del cd. metodo acquisitivo per richiedere al Comune la documentazione comprovante il rilascio del permesso di costruire (documentazione di cui la concessionaria non avrebbe potuto avere la materiale disponibilità, essendo subentrata nel rapporto concessorio in epoca posteriore).

D’altro lato, sarebbe erronea l’affermazione della sentenza appellata secondo cui la trasformazione dell’opera da semplice pedana in legno in vano adibito a locale ristorante escluderebbe, per la sua rilevanza, la possibilità per il privato di beneficiare della (presunta) legittimità della base di calpestio, in quanto il permesso di costruire rilasciato per la pedana in legno renderebbe illegittimo in parte qua l’ordine di demolizione, non potendo detta pedana essere demolita.

Per Palazzo Spada, è anomalo e di dubbia conformità ai canoni di diligenza e buona fede che la società, all’atto del subentro nella concessione, non si sia premurata di verificare che le opere esistenti sull’area assentita fossero assistite da idoneo titolo edilizio e di acquisire dal precedente concessionario copia di detto titolo, di tal ché non può essere accolta la tesi dell’impossibilità di avere la documentazione comprovante il rilascio del permesso di costruire.

Da pedana in legno a locale ristorante di ampie dimensioni

Infine, il Consiglio di Stato evidenzia che è indubbio che il “passaggio” da una pedana in legno a un locale ristorante di ampie dimensioni (circa mq. 84,00 di superficie), attraverso l’installazione di una struttura in plexiglas, abbia comportato la trasformazione dell’organismo edilizio preesistente in uno nuovo, per il quale non risulta essere stata mai avanzata istanza di rilascio del prescritto permesso di costruire.

In poche parole: se anche ci fosse stato un permesso di costruire chiesto per una semplice pedana, non essendocene un altro per la trasformazione edilizia, l'abuso è conclamato, in quanto non si può scorporare” la pedana in legno dal manufatto complessivamente realizzato, alla stregua dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui “al fine di valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo. I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata”” (C.d.S., Sez. VI, 15 aprile 2022, n. 2885; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3164).

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