Nel Nuovo Regolamento dei Lavori Pubblici dov’è finito il Dirigente Responsabile della Programmazione?

La nuova Bozza di Regolamento del Codice dei Contratti Pubblici è da qualche giorno in circolazione e la sua importanza è tale che merita uno studio approfondito. Quel che balza agli occhi è che l’aspettativa della capacità realizzativa delle opere pubbliche è tutta concentrata sull’”uomo solo al comando” sulla singola opera, dimenticando che la Pubblica Amministrazione è una macchina complessa e il successo della sua attività risiede anche nell’organizzazione. Così mentre il Responsabile del procedimento è chiamato in causa nel testo oltre duecento volte, la figura del Dirigente Responsabile della Programmazione (già voluto come Coordinatore Unico del Programma dall’originaria Legge Quadro) è citato quasi casualmente e marginalmente una volta sola. In un momento in cui si invoca la produttività della pubblica Amministrazione – che tutti condividono debba essere il motore della ripresa – forse sarebbe bene ripensare anche a strutturare la filiera organizzativa

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Alla domanda: “Nel Nuovo Regolamento dov’è finito il Dirigente Responsabile della Programmazione dei Lavori Pubblici?” la risposta è: all’articolo 304. Che però si riferisce solo ai lavori dei Beni Culturali.

E per le opere “normali”?

Per chi volesse controllare di persona si deve dire subito che c’è un errore di collazionatura che rende disallineata la numerazione degli articoli del sommario con quelli del testo, perché l’articolo di cui stiamo parlando è titolato “Progettazione, direzione lavori e supporto tecnico” ed è rubricato nel sommario all’articolo 302 (pagina 256) mentre nel testo appare sì alla pagina 256, ma col numero 304. E questo è in effetti il numero giusto (*).

A parte questo evidente errore materiale - che andrà corretto - quel che appare invece sostanziale è che la figura del responsabile del programma dei lavori pubblici è scomparsa (nel Nuovo Regolamento) per la  disciplina dei lavori correnti e appare solo in quelli dei beni culturali. Una svista o una volontà?

Propenderei per la seconda visto che comunque la figura del responsabile del programma è prevista dal Codice, ma il fatto di ometterne il richiamo specifico mi pare comunque significativo. Negativamente significativo.

Approfondiamo meglio cosa dice il Codice

In effetti il Codice attuale (d.lgs. 50/2016) prevede la figura del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici sia all’articolo 24, co. 1 (per le opere “normali”) che all’articolo 147, co. 6 (per quelle dei beni culturali).

Ne prevede la figura, anche se lo fa in modo indiretto, non preoccupandosi di definire quali siano i suoi compiti, ma solo quali debbano essere le strutture di supporto al suo lavoro; in altri termini inverte la successione logica che dovrebbe avere la norma: prima si dovrebbero definire i compiti poi – in base a quelli – dire come deve essere costituita la struttura per svolgerli.

Ma tant’è.

Dice infatti la norma dell’articolo 24 comma 1 (nei casi di opere normali) che ”Le prestazioni relative...agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attivita' del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici sono espletate da...“ e quella dell’articolo 147, comma 6 (nel caso di beni culturali) dispone che: “La direzione dei lavori, il supporto tecnico alle attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale, nonché l'organo di collaudo, comprendono un restauratore di beni culturali qualificato ai sensi della normativa vigente, ovvero, secondo la tipologia dei lavori, altri professionisti di cui all'articolo 9-bis del codice dei beni culturali e del paesaggio con esperienza almeno quinquennale e in possesso di specifiche competenze coerenti con l'intervento”. (lo riportiamo per esteso per poterlo poi confrontare più avanti col testo dell’articolo 304 della Bozza di Nuovo Regolamento).

Articoli che sono la fotocopia degli articoli 90 e 202 del previgente Codice De Lise (d.lgs. 163/06) che analogamente disponevano.

Per i compiti si fa rinvio al Regolamento

A meglio definire i compiti del Dirigente Responsabile della formazione del Programma (assai generici nei Codici) viene in soccorso l’ancor oggi vigente Regolamento di Esecuzione del DPR 207/10 che all’articolo 9  comma 3, dispone che “Nello svolgimento delle attivita' di propria competenza il responsabile del procedimento formula proposte al dirigente cui è affidato il programma triennale e fornisce allo stesso dati e informazioni…“ (articolo tratto pari pari dall’articolo 7, comma 3 del previgente Regolamento del DPR 554/99).

Dunque è dai regolamenti che ancor oggi traiamo in modo più compiuto il compito fondamentale del Dirigente Responsabile della formazione del Programma triennale (e annuale) del Lavori Pubblici.

Da cui risulta che il suo è un compito di coordinamento e di collazionatura (ma in ciò anche di selezione e di valutazione di ammissibilità tecnica ed anche economico-finanziaria) dell’insieme delle opere da inserire a programma.

La valutazione e proposta della singola opera è compito del RUP designato, ma la messa a sistema dell’insieme (dell’insieme delle proposte di tutti i RR.UU.PP.) è demandato ad un altro soggetto (che dovremmo definire il RUP del programma) in ossequio al principio della necessità di individuare un responsabile di ogni procedimento come dispongono gli articoli 4 e 5 della legge n. 241/90. Ed è indubbio che la formazione di un programma sia un procedimento autonomo della pubblica amministrazione.

Dunque il responsabile del programma è gioco forza un soggetto funzionalmente sovraordinato ai RR.UU.PP..

Ed esiste anche se il Codice non lo definisce benissimo.

Questo ci prescrive la corretta interpretazione del quadro normativo che presiede l’attività della pubblica amministrazione (in cui si inserisce la materia specifica dei Lavori pubblici).

La disposizione regolamentare di carattere generale sopra richiamata dell’articolo 9 del Regolamento vigente – che puntualizza  il rapporto tra i RR.UU.PP. e il “Dirigente competente alla programmazione”– sparisce ora nel nuovo regolamento che si limita a dire al comma 3 dell’articolo 304 che: “Il supporto tecnico alle attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale comprendono un restauratore di beni culturali qualificato ai sensi della normativa vigente, ovvero, secondo la tipologia dei lavori, altro professionista in possesso dei requisiti stabiliti in base alla legge 22 luglio 2014, n. 110”.

Disposizione, quest’ultima, peraltro ultronea perché sostanzialmente ripetitiva di quella che già sta nel Codice all’articolo 147 (sopra riportato) e quindi inutile e sovrabbondante. E che, per di più, non ha neppure il suo simmetrico dell’articolo 24 del Codice.

Situazione strana e strabica a dire il vero. Che fa il verso (e pure stonato) al Codice.

La generica indicazione del Codice

Dobbiamo dedurne che il Dirigente responsabile della programmazione continua ad esistere (perché pur indirettamente citato nel Codice) ma senza una definizione dei suoi compiti e delle sue relazioni con i RR.UU.PP. che era rinviata ai previgenti Regolamenti e che la proposta di nuovo regolamento disattende.

Infatti se vogliamo intravedere la sua funzione dovremmo risalire all’articolo 31, comma 4 dell’attuale Codice (a sua volta fotocopia del previgente articolo 10 del De Lise) ove, tra i compiti del RUP, si dispone che quest’ultimo “oltre ai compiti specificatamente previsti da altre disposizioni del codice,...formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici...“. Ma a chi le fornisce?

Il Codice non lo dice più e se neppure il Regolamento non lo farà possiamo stare sicuri che qualcuno che eccepisce un vuoto normativo lo si trova di certo, perché ormai è invalsa l’abitudine di applicare la norma non col buon senso e con la coerenza dei principi, ma solo se dispone in modo tassativo ed esplicito.

Che poi è un alibi.

Ma diciamolo francamente: questo Dirigente responsabile del programma - che necessariamente interferisce con le scelte finali dell’amministrazione (e quindi della politica) - tanto simpatico non è mai stato.

E ha trovato oppositori interni ed esterni, perché deve operare trasversalmente a poteri consolidati (anche nell’ambito della burocrazia interna).

Però c'è stato un tempo in cui...

Se andiamo a ritroso e risaliamo alle origini della norma, ci rendiamo conto infatti che dalla prima istituzione della figura del dirigente responsabile del programma in poi il Legislatore altro non ha fatto che depotenziarne i compiti, sia per estensione che per competenza.

La sua figura fu istituita fin dalla prima modifica della legge Merloni apportata nel 1995 quando all’articolo 7 si dispose la necessità di istituire la figura del Responsabile Unico del Procedimento per ogni lavoro e, contestualmente, la necessità che vi fosse un soggetto, diverso e funzionalmente sovraordinato, che traducesse in un programma congruente le proposte dei singoli RR.UU.PP.: di un Coordinatore Unico per tutto il programma (così lo chiamava testualmente la legge).

Recitava l’articolo 7 che le amministrazioni pubbliche “…nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, nell'ambito del proprio organico un coordinatore unico delle fasi di formazione del programma dei lavori pubblici da eseguire nel triennio e di attuazione degli interventi oggetto del programma stesso,…. “.

C’era tutto:

  • la sua legittimazione derivante dai principi degli articoli 4 e 5 della legge n. 241/90;
  • la definizione puntuale dei compiti a norma dell’articolo 6 della legge n. 241/90;
  • la sua qualifica di “soggetto appartenente all’organico” (e dunque non un esterno);
  • la competenza sulla formazione ma anche sull’attuazione del programma (una responsabilizzazione a tutto tondo sull’efficacia delle previsioni).

Una serie complessa di funzioni che la legge puntualizzava poi ulteriormente in forma espressa:

"Il coordinatore unico coordina l'attività dei responsabili dei singoli interventi ai fini della formazione del programma, dell'elaborazione dei progetti preliminari che ne costituiscono parte integrante,...; assume, su segnalazione del responsabile del procedimento, i provvedimenti necessari ad impedire il verificarsi di danni, irregolarità o ritardi nell'esecuzione del programma. Il coordinatore unico verifica altresì la copertura finanziaria degli oneri connessi ai lavori pubblici e accerta la libera disponibilità delle aree e degli immobili necessari"

E ancora: “Il coordinatore unico ed il responsabile del procedimento assicurano, per l'attività di rispettiva competenza, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria ed ai tempi di realizzazione del programma oltre che al corretto e razionale svolgimento delle procedure”.

Dunque compiti di gestione per l’attuazione del programma e non solo di redazione. Ivi compresi (ripeto e riassumo): la copertura finanziaria, l’accertamento della disponibilità delle aree, il controllo dei livelli di prestazione, i tempi di realizzazione del programma. Scusate se è poco!

Un vero manager responsabile professionalmente non solo della redazione, ma anche della effettiva eseguibilità ed esecuzione del programma di cui si era reso garante (con la sottoscrizione della “regolarità tecnica” alla proposta di deliberazione).

Oggi che ci si chiede ad ogni piè sospinto perché le opere pubbliche non procedono, si cercano capri espiatori e si invocano commissari plenipotenziari in deroga, forse basterebbe guardarsi indietro e scoprire che il Legislatore dell’epoca (quello non a caso della Legge Quadro) era stato molto lucido nella riorganizzazione della filiera decisionale.

Ma il bel gioco durò poco perché quelle norme furono eliminate con la modifica apportata dalla legge 18.11.1998, n. 415 quando fu modificato l’articolo 7 che al comma 5 prevedeva ancora la presenza di un dirigente responsabile del programma (non più chiamato Coordinatore dei RR.UU.PP.) chiarendone però in forma espressa solo il compito dell’attestazione della sussistenza del personale tecnico adeguato allo svolgimento dei compiti di supporto al RUP e rinviando i dettagli (si fa per dire) al Regolamento (che recepirà la sfida come si è visto disciplinandone i compiti dapprima all’articolo 7 del DPR 554/99 e poi all’articolo 9 del DPR 2017/10).

Ma se ora il Nuovo Regolamento non li riproporrà saremo davvero alla mera affermazione di principio svuotata di poteri.

Si dice che a pensar male...

Il sospetto non è infondato perché i più recenti interventi amministrativi o si sono disinteressati del tema (il d.m. 13.03.2013) o hanno creato solo confusione:

  • il d.m. 24.10 2014 introduce l’obbligo per le amministrazioni di individuare per la programmazione un "referente da accreditarsi presso gli appositi siti internet". Parrebbe trattarsi di un comunicatore senza alcuna funzione operativa nella costruzione del programma, anche perché non ne sono richieste competenze tecniche specifiche. Però i modelli vincolanti per la redazione del programma allegati al decreto ancora portano in calce la sottoscrizione del “Responsabile” del programma. E’ lo stesso soggetto?
  • il dubbio sorge perché nel successivo d.m. n. 14 del 16.01.2018 (quando già era vigente l’attuale Codice), all’articolo 3 si insiste a definire “referente” il soggetto che “riceve le proposte, i dati e le informazioni fornite dai RUP ai fini del coordinamento delle proposte da inserire nella programmazione” che va “di norma, individuato nel referente unico dell'amministrazione per la BDAP, salvo diversa scelta dell'amministrazione”…“Al fine di ridurre gli oneri amministrativi”. (Per un ruolo così importante il criterio di scelta diventa il costo ?). Ed anche i prospetti che fino al 2014 erano firmati dal “Responsabile” ora sono sottoscritti dal “Referente” del programma. Ad un soggetto decidente abbiamo sostituito un comunicatore?

Sarà un caso? Referente e Responsabile non sono sinonimi. E’ solo un pasticcio lessicale?  E’ cambiato qualcosa e non ce ne siamo accorti?

Domani il NUOVO REGOLAMENTO cosa dirà?

E’ chiaro che, fin che il Codice lo cita, il Responsabile del programma dovrà esserci (anche per rispetto della legge n. 241/90), ma il suo ruolo appare molto sfumato (direi offuscato) rispetto alla sua prima individuazione (addirittura declassato da Responsabile a Referente). E il generico rinvio che la Bozza del Nuovo Regolamento fa, all’articolo 5, comma 4, agli “organi competenti secondo l’ordinamento della singola amministrazione” per individuare il Soggetto con cui devono rapportarsi i RR.UU.PP. – ancorché formalmente rispettoso dell’autonomia degli enti – appare generico e labile e non garantisce affatto dell’istituzione di un effettivo Coordinatore come voleva la Legge Quadro.

L’esperienza ci ha mostrato che le amministrazioni oppongono spesso una certa resistenza al cambiamento; i precedenti non mancano e più volte il Legislatore, se ha voluto, si è dovuto imporre.

Ci siamo posti prima il quesito: disattenzione o volontà precisa? Forse una disattenzione, ma certamente sintomo di una certa insofferenza del ruolo.

Chiarezza vuole però che si decida nell’un senso o nell’altro. O il Dirigente Responsabile del Programma (ormai depotenziato) è inutile o scomodo e allora lo si sopprima, o lo si ritiene strategico e allora lo si doti dei poteri opportuni a svolgere con dignità e competenza professionale un ruolo che – se fatto sul serio – appare oggi più che mai fondamentale.

(*) NOTA: L’errore nella numerazione tra sommario e testo nasce già tra l’articolo 13 e 14 per l’inserimento nel testo di un nuovo articolo senza numero titolato “Affidamento dei servizi legali di importo inferiore alle soglie comunitarie” che fa slittare di una unità la numerazione reale rispetto a quella del sommario. Slittamento che diventa poi addirittura di due unità alla Parte IV – Capo III, dall’articolo 280 in poi, per l’introduzione di un ulteriore articolo (questa volta numerato col 281. “Norme applicabili”).


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