Dal 1978 ad oggi: la tormentata evoluzione delle ristrutturazioni edilizie

Poche definizioni tecniche hanno avuto una vita così tormentata come la definizione di ristrutturazione edilizia, fino al 1978 lasciata alla libera interpretazione delle norme tecniche e dei regolamenti edilizi comunali e con la legge 457 riassunta dal Legislatore alla potestà regolamentare dello Stato con l’articolo 31 che imponeva peraltro la supremazia della definizione statale su quelle comunali.

Da quella data dunque avremmo dovuto avere una pacifica definizione del tipo di intervento di ristrutturazione e invece le cose sono andate molto diversamente.


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Ristrutturazioni edilizie: la coesistenza tra "conservative" e "ricostruttive"

Già dalla seconda metà degli anni 80 - ferma restando la definizione di legge - si è verificato uno strabismo fra l’orientamento della giustizia amministrativa e quello della giustizia penale in quanto la prima riconosceva la possibilità nella ristrutturazione di aggiungere anche un “quid novi” e cioè incrementi volumetrici dell’edificio preesistente e la giustizia penale invece lo negava in maniera tassativa.

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La definizione è stata ripresa e precisata dall’art.3 comma 1 del dpr 380/2001 ma è subito apparsa esageratamente limitativa in quanto imponeva nella ristrutturazione la “fedele ricostruzione” con “identicità” di “sagoma, volume, sedime e materiali, tanto che già nell’anno successivo con decreto legislativo n. 301/2002 fu allargata la definizione del tipo di intervento togliendo il vincolo della “fedeltà e identicità” relativa a “sedime e materiali” e imponendo solo la “conservazione del volume e della sagoma”.

In parallelo e contestualmente sorse qualche fondato problema interpretativo dal contenuto dell’art.10 che riconosceva la possibilità di incrementi volumetrici anche nelle ristrutturazioni sottoponendole però a permesso e non a s.c.i.a. (allora d.i.a.).

Questo dualismo difficilmente conciliabile faceva riemergere quello strabismo di cui si è detto poc’anzi e la giurisprudenza se ne è dovuta occupare dandone una ricostruzione logica (non priva di qualche incongruenza) che riportasse all’interno dell’articolo 3, comma 1, lett.d) la coesistenza di due tipi di ristrutturazione che definirà poi: “conservativa” e “ricostruttiva”.

 

Dal Decreto del Fare al Decreto Semplificazioni 1, passando per lo Sblocca-Cantieri

Da allora in poi sono intervenute altre tre ulteriori modifiche:

  • dapprima con DL 69/2013 (convertito in l. n. 98/2013) che eliminava il vincolo della “sagoma” imponendolo solo per gli edifici tutelati dal Codice Urbani o crollati e da ricostruire;
  • poi con DL 76/2020 all’art. 10 co.1 lett. b) n.2 (cosiddetto Semplificazioni 1);
  • infine con ulteriore modifica della legge di conversione n. 120/2020 del succitato DL che ha addirittura consentito la modifica dei prospetti e incrementi volumetrici se finalizzati alla rigenerazione urbana.

Senza contare che - anche se in maniera indiretta con l’aggiunta del comma 1-ter all’articolo 2-bis del dpr 380/01 – è stata apportata alle demo-ricostruzioni un’ulteriore modifica con la legge n. 55/2019 (Sblocca cantieri) in merito alla possibilità di conservazione delle distanze preesistenti laddove si conservasse il sedime.

 

Le modifiche finalizzate ai bonus edilizi e alla ripresa post Covid

Le più recenti modifiche del 2020 sono state introdotte per “agevolare” gli interventi di ripresa economica post-Covid, ma non si può certo dire che abbiano semplificato l’interpretazione normativa delle ristrutturazioni.

Anche perché il Legislatore – sempre nell’intento di semplificare – ha successivamente modificato l’inquadramento degli interventi di ristrutturazione riportandoli nell’ambito della manutenzione straordinaria nel caso siano eseguiti in regime di Superbonus 110% (inquadramento valido però solo in quel caso e, per di più, qualora non comporti demolizione e ricostruzione). E ciò al solo fine di sottoporlo solo a s.c.i.a. (e non più a permesso) e di ridurre gli oneri di urbanizzazione.

Con ciò ha complicato però l’assetto degli atti abilitativi dovuti in caso interventi di ristrutturazione, soggetti ora a s.c.i.a. ora a permesso in relazione al tipo di beneficio fiscale connesso all’intervento.

Proprio in relazione all’atto abilitativo dovuto non va poi dimenticato anche il delicato tema dei “prospetti”, la cui eventuale modifica qualificava l’intervento di ristrutturazione “pesante” da sottoporre a permesso fino alla recente modifica apportata con legge n. 120/2020, dopo la quale la modifica dei soli prospetti (pur con qualche condizione di incerta interpretazione) resta nell’ambito della manutenzione straordinaria a meno che non si tratti di immobili tutelati dal Codice Urbani.

 

Il quadro complesso e l'obiettivo dello speciale Ristrutturazioni

Ci troviamo così di fronte oggi ad un quadro normativo molto (troppo) complesso che ha poi subìto anche interposizioni delle legislazioni regionali nonostante il comma 2 dell’art.3 del dpr 380/01 da sempre (come già l’art.31 della legge n. 457/78) ne imponga la sua prevalenza sugli “strumenti urbanistici generali” e “regolamenti edilizi” comunali.

La complessità normativa che si è venuta a determinare in merito alla “ristrutturazione edilizia” non aiuta l’applicazione delle agevolazioni fiscali che il Governo ha attivato per rivitalizzare l’attività edilizia e ne sono testimonianza i ripetuti interpelli che vengono posti in materia e le interpretazioni che ne vengono date da più fonti purtroppo non sempre coerenti.

Tutto ciò in attesa del Nuovo Testo Unico delle Costruzioni.

In uno speciale dedicato, quindi, affronteremo l’argomento “ristrutturazioni edilizie” sotto le molteplici sfaccettature normative proprio all’alba di un’altra proroga dell’agevolazione ‘classica’ del 50% (confermata dalla Legge di Bilancio 2022 all’interno del pacchetto bonus edilizi).

Non solo: rispolverando le più recenti sentenze amministrative sul tema e gli interpelli del Fisco più ‘freschi’, cercheremo di chiarire “fino a dove” arrivano le ristrutturazioni, qual è la differenza tra ristrutturazione e restauro/risanamento conservativo, come si valuta una demolizione e ricostruzione (in edificio singolo e in condominio), cos’è e cos’è cambiato nella normativa dedicata ai prospetti, qual è il ruolo dei professionisti tecnici e del comune (Ufficio tecnico), come si inserisce in tutto questo il Superbonus 110% (e la nuova CILA-S dedicata proprio agli interventi che ‘fruiscono della maxi-agevolazione).


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