Appalti pubblici: riflessioni sulle discordanze tra elenco prezzi e tavole grafiche

Nel dare seguito alla disamina delle incongruenze tra elenco prezzi unitari ed elaborati grafici negli appalti pubblici, dal momento che nel precedente articolo si era analizzato il caso in cui quanto rappresentato graficamente non fosse ricompreso nella descrizione del prezzo unitario, si ritiene di poter procedere all’estensione della disamina per il caso inverso, sempre in relazione alle due tipologie di appalto   nell'ipotesi in cui una lavorazione è compresa nel prezzo unitario ma non riportata negli allegati grafici.

Lavorazioni non rappresentate graficamente negli elaborati di progetto

Nel caso in cui la descrizione del prezzo unitario, esposta nell’elenco prezzi unitari, ricomprenda delle lavorazioni, in alcun modo descritte negli elaborati grafici esecutivi, o che dette lavorazioni vengano preventivate nel computo metrico estimativo ma non rappresentate negli elaborati grafici, pare evidente che anche in questo caso emerga una “carenza” della progettazione, ossia una incongruenza e/o discordanza tra gli elaborati facenti parte del progetto esecutivo.

Si deve pertanto nuovamente ricordare che il progetto esecutivo, da porre a base di gara, “costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l’intervento da realizzare” (art. 33, co. 1, D.P.R. 207/2010) per cui si dovrebbe rintracciare una armonia e coerenza delle indicazioni contenute nei vari elaborati del progetto esecutivo che, successivamente all’indizione della gara ed all’aggiudicazione, un appaltatore deve poter realizzare senza alcuna ulteriore specifica.

La funzione degli elaborati di un progetto da porre a base di gara per un appalto pubblico

A conferma e dettaglio di quanto statuito dalla normativa vigente e regolante gli appalti si richiamano alcuni passaggi della Sentenza n. 144/2016 del 12.04.2016 della Corte dei Conti, Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello, che ben delineano la funzione degli elaborati di un progetto da porre a base di gara per un appalto pubblico:

“il progetto esecutivo di un’opera pubblica, in particolare per l’ipotesi a giudizio in cui all’impresa era chiesta una mera attività di interpretazione finalizzata alla spedita esecuzione dei lavori [e quindi non un appalto integrato], è considerato dalla giurisprudenza come quello immediatamente cantierabile, giacché concernente un’opera che non necessita di ulteriori specificazioni per essere realizzata, dappoiché contenente (o meglio dovendo contenere) la puntuale e dettagliata descrizione e rappresentazione dell’opera stessa: ciò è determinante per individuare esattamente l’oggetto dell’appalto. Cosicché, nei casi in cui sorgano dei dubbi esecutivi, è a questo progetto (nella sua compiutezza di allegati ed elaborati) che occorre fare esclusivo o prevalente riferimento (in tal senso, Corte di Cass., 18 settembre 2009, n. 20140, id. Cons. di Stato, sez. VI, 9 novembre 2011, n. 5923). Di tal ché, incorrerà nella violazione dell’obbligo progettuale il Committente che, per il tramite dei propri tecnici di fiducia, non adempia all’obbligo di predisporre un progetto esecutivo completo in tutti i suoi elementi, ... Orbene, dagli atti di causa emerge la non completezza della progettazione esecutiva, con necessaria definizione di taluni dettagli costruttivi in fase di cantiere, circostanza che non ha reso ineseguibile l’opera, ma ne ha impedito il rispetto del cronoprogramma, con consegna tardiva dei lavori.”

In pratica in tale sentenza veniva rimarcata la carenza degli elaborati grafici del progetto esecutivo posto a base di gara che avrebbero dovuto “essere redatti, salvo diversa motivata determinazione del R.U.P. nelle scale ammesse o prescritte, in modo tale da consentire all’esecutore una sicura interpretazione ed esecuzione dei lavori in ogni elemento”, mentre in detto caso “le scale di rappresentazione degli elaborati non consentivano una immediata lettura degli aspetti costruttivi di dettaglio, rallentando l’esecuzione dei lavori. In specie, come posto in evidenza in sede di CTU e di Collaudo, riguardo al progetto architettonico, agli impianti elettrici e agli impianti idro-termo-sanitari, tutte le planimetrie sono redatte in scala 1:100, la medesima scala è utilizzata per i prospetti e sezioni dell’architettonico quando normalmente in un progetto esecutivo questo tipo di elaborati grafici sono in scala doppia (1:50)”.

In definitiva un’incompletezza degli elaborati grafici rispetto a quanto riportato nelle descrizioni delle lavorazioni e/o nel computo metrico estimativo non può che determinare carenze, errori, piuttosto che lacune o inesattezze a seconda della consistenza di tali mancate rappresentazioni grafiche, del progetto medesimo. Come ha rilevato infatti la Deliberazione n. 57 del 26.03.2003 della Autorità di Vigilanza per i contratti pubblici (ora ANAC), “non può considerarsi “esecutivo” ai sensi dell’art. 16, comma 5, della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e s.m. un progetto che presenti carenze ed indefinizioni tali da non consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo, e che contenga calcoli esecutivi delle strutture e particolari costruttivi delle stesse non esaustivi, e tali da non consentirne la cantierabiltà” giacché l’appaltatore deve avere tutte le informazioni necessarie allo svolgimento del suo compito.

Appalto “a misura” e lacune negli elaborati grafici del progetto

Nel caso di un appalto stipulato “a misura”, nel quale il rischio delle quantità di lavoro necessarie per l'esecuzione dell’opera grava sul committente, perché il prezzo dell'appalto è determinato in funzione o delle unità di misura dell'opera finita o delle unità di misura delle categorie di lavoro necessarie per eseguirla, risulta evidente che la mancata rappresentazione grafica di una determinata lavorazione, prevista invece dal punto di vista economico e di spesa all’interno del computo metrico estimativo, deve essere sanata in corso d’opera da parte della committenza fornendo all’impresa esecutrice le dovute indicazioni progettuali necessarie alla realizzazione della lavorazione non dettagliata negli elaborati grafici del progetto affidato affinché non vi possano essere incertezze nella definizione dell’oggetto dei lavori da eseguire.

In tal caso si deve ricordare che entrambe le parti contrattuali hanno in capo determinati obblighi tesi al compimento dell’opera, affinché la stessa risulti eseguita alla regola dell’arte, esente da vizi e difetti, ed avente le caratteristiche di funzionalità ed utilizzabilità idonee a soddisfare le esigenze del committente così come risultanti dal contratto:

• l’obbligo e dovere dell’appaltatore di rendere edotto il committente medesimo di eventuali obiettive situazioni o carenze del progetto, rilevate o rilevabili con la normale diligenza, ostative alla utilizzazione dell'opera ai fini pattuiti, e ciò anche allo scopo di promuoverne le modifiche necessarie al conseguimento di detto risultato o a sanare le lacune presenti nel progetto affidato, quali la mancata rappresentazione grafica delle modalità di realizzazione di lavorazioni economicamente preventivate nel computo metrico estimativo;
  
• l’obbligo della stazione appaltante che si estrinseca nel dovere di cooperazione finalizzato a rendere possibile la realizzazione dell’opera e che impone alla stazione appaltante di provvedere ad eliminare dette carenze o lacune (ovvero l’incoerenza tra elaborati grafici e computo metrico estimativo), che si pongono certamente quale ostacolo alla effettiva eseguibilità dell'opera; sebbene la stazione appaltante abbia l’onere di predisporre un progetto tecnicamente valido ab origine, e quindi prima dell’indizione della gara per l’individuazione dell’esecutore, tant’è che la verifica e la validazione del progetto deve comprendere, per gli elaborati grafici, la verifica “che ogni elemento, identificabile sui grafici, sia descritto in termini geometrici e che, ove non dichiarate le sue caratteristiche, esso sia identificato univocamente attraverso un codice ovvero attraverso altro sistema di identificazione che possa porlo in riferimento alla descrizione di altri elaborati, ivi compresi documenti prestazionali e capitolari” (cfr. art. 53, comma 2, lett. d) del D.P.R. 207/2010) e, per la documentazione di stima economica, la verifica che “gli elementi di computo metrico estimativo comprendano tutte le opere previste nella documentazione prestazionale e capitolare e corrispondano agli elaborati grafici e descrittivi” (cfr. art. 53, comma 2, lett. f), punto 5, D.P.R. 207/2010), se emergono carenze (o anche se l’appaltatone sottolinea l’esistenza di incoerenze o lacune negli elaborati grafici) la committenza deve procedere alla loro eliminazione o prima della consegna dei lavori e, se riscontrate in un momento successivo, attraverso l'adozione, se necessarie, di varianti in corso d'opera; nel merito si richiama pertanto quanto affermato e consolidato anche dalla Suprema Corte, ossia che “nell'appalto di opere pubbliche è configurabile un dovere di cooperare all'adempimento dell'appaltatore attraverso il compimento di quelle attività - distinte rispetto al comportamento dovuto dall'appaltatore - necessarie affinché quest'ultimo possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio e che, in questo contesto, l'elaborazione di varianti in corso d'opera - di norma costituente una mera facoltà della P.A. (esercitarle in presenza delle condizioni previste dalla legge) - può configurarsi come espressione di un doveroso intervento collaborativo del creditore” (cfr. Cass., Sezione Prima Civile, 29 aprile 2006, n. 10052).

In sostanza, stante la natura privatistica del contratto, in capo ad entrambe le parti contrattuali, sono configurabili distinti doveri discendenti dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, che permeano la disciplina delle obbligazioni e del contratto, di cooperazione che si concretizzano in attività distinte rispetto al comportamento della controparte, ma entrambe necessarie e doverose al fine del conseguimento dell’obiettivo pattuito con il contratto stesso; sicché entrambe le parti per quanto di loro competenza devono porre in atto quanto necessario a porre tempestivo e risolutivo rimedio alle esigenze, problematiche e criticità emerse in corso d'opera.

Appalto “a corpo” e lacune negli elaborati grafici del progetto

Diversa risulta la situazione nel caso di un appalto stipulato “a corpo”, ove il rischio delle quantità è a carico dell’appaltatore, essendo la misura del corrispettivo determinata in una somma globale, complessiva per l’intera opera così come rappresentata negli elaborati grafici e nelle relazioni del progetto stesso. 

...CONTINUA.

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