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Demolizione, diritto di abitazione e principio di proporzionalità: quando l'abuso edilizio si salva dalla ruspa

Cassazione: l'osservanza del principio di proporzionalità, allorquando attiene ad un manufatto illegalmente edificato, è configurabile esclusivamente in relazione all'immobile destinato ad abituale abitazione degli interessati.

Cos'è il principio di proporzionalità? Quando, in ottemperanza a tale principio, un'ordinanza di demolizione per abuso edilizio può essere 'revocata' sulla base del diritto all'abitazione?

Su Ingenio ne abbiamo 'parlato' nel corposo e preciso approfondimento a firma Mario Mollo, ma l'attualità di dice che a queste, importanti domande ha risposto di recente la Corte di Cassazione nella sentenza 32869/2022 del 7 settembre.

Nella pronuncia si propone un excursus completo sulla ricostruzione, effettuata dalla giurisprudenza di legittimità, in diverse ed anche recenti pronunce, dei principi che la giurisprudenza europea ha tracciato con riferimento all'obbligo che incombe sul giudice razionale di osservare il principio di proporzionalità nel dare attuazione all'ordine di demolizione di un immobile illegalmente edificato e adibito ad abituale abitazione di una persona.

Principio di proporzionalità: la richiesta di non demolire per condizioni di salute e socio-economiche degli abitanti

Tutto nasce dal ricorso di due privati contro la mancata revoca di un'ordinanza di demolizione da parte del Giudice ordinario, lamentando la violazione di legge per l'inosservanza degli articoli 6 ed 3 della CEDU nonché il vizio di motivazione sulla valutazione del criterio di prodorlioneiiità della demolizione con gli altri interessi in gioco.

Per i ricorrenti, la richiesta avanzata al giudice dell'esecuzione (di revocare l'ordine di demolizione previa valutazione della documentazione riguardante, anche, le condizioni socioeconomiche e di salute) doveva essere qualificata come istanza rinalizzata ad evidenziare il contrasto tra il provvedimento impositivo dell'aboadtirriento dell'immobile di proprietà ed il principio di proporzionalità.

Insomma: le condizioni socioeconomiche e di salute dei ricorrenti dovevano assumere un significato apprezzabile ai fini della verifica del rispetto del principio di proporzionalità dell'esecuzione di un provvedimento di abbattimento dell'unica casa posseduta e destinata ad abituale abitazione degli istanti.

Il principio di proporzionalità e i rapporti con l'ordine di demolizione

L'evoluzione giurisprudenziale della Corte Edu e della Suprema Corte di Cassazione. Dal diritto di abitazione allo stato di salute del proprietario dell'immobile.


Leggi l'approfondimento di Mario Mollo per Ingenio!

Principio di proporzionalità nell'ordine di demolizione: le regole europee

I giudici supremi iniziano ricordando che, secondo la giurisprudenza della Corte europea, il principio di proporzionalità nell'applicazione dell'ordine di demolizione di un immoblie illegalmente edificato, adottato da una pubblica autorità al fine di contrasae a reaiizzazione di opere abusive, opera esclusivamente in relazione all'immobile destinato ad abituale abitazione di una persona, ed implica, princpalrnente, garanzie di tipo "procedurale".

Perciò, ai fini della valutazione del rispetto del principio di proporzionalità, la Corte EDU ha valorizzato essenzialmente:

  1. la possibilità di far valere le proprie ragioni davanti ad un tribunaie indipendente;
  2. la disponibilità di un tempo sufficiente per "legalizzare" la situazione, se giuridicamente possibile, o per trovare un'altra soluzione alle proprie esigenze abitative agendo con diligenza;
  3. l'esigenza di evitare l'esecuzione in momenti in cui verrebbero compromessi altri diritti fondamentali, come, ad esempio, quello dei minori a frequentare la scuola.

Inoltre, ai medesimi fini, un ruolo estremamente rilevante è stato attribuito alla consapevolezza della illegalità della costruzione da parte degli interessati al momento dell'edificazione alia natura ed ai grado della illegalità realizzata.

Il diritto all'abitazione

Ancora, in tema di reati edilizi, si è affermato che non sussiste alcun diritto "assoluto" alla inviolabilità del domicilio, desumibile dalle decisioni della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, tale da precludere l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo, finalizzato a ristabilire l'ordine giuridico violato (Sez. 3, n. 18949 del 10/03/2016, Contadini, 267024-01), ribadendo che il diritto all'abitazione, riconducibile agli artt. 2 e 3 Cost. e all'art. 8 CEDU, non è tutelato in termini assoluti, ma è contemperato con altri valori di pari rango costituzionale, come l'ordinato sviluppo del territorio e a salvaguardia dell'ambiente, che giustificano, secondo i criteri della necessità, sufficienza e proporzionalità, l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immmobile abusivo, sempre che tale provvedimento si riveli proporzionato rispetto allo scopo che la normativa edilizia intende perseguire, rappresentato dal ripristino dello status preesistente del territorio.

Ne consegue che il giudice nazionale, nel dare attuazione all'ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione di una persona, è tenuto a rispettare il principio di proporzionalità come elaborato dalla giurisprudenza convenzionale in alcune sentenze 'guida' - citate in maniera esaustiva nella sentenza in parola - considerando l'esigenza di garantire il rispetto della vita privata e familiare e del domicilio, di cui all'art. 8 della CEDU, e valutando, nel contempo, la eventuale consapevolezza della violazione della legge da parte dell'interessato, per non incoraggiare azioni illegali in contrasto con la protezione dell'ambiente, nonché i tempi a disposizione dei medesimo, dopo l'irrevocabilità della sentenza di condanna, per conseguire, se possibile, la sanatoria dell'immobile ovvero per risolvere le proprie esigenze abitative.

Le linee guida per verificare il rispetto del principio di proporzionalità nell'ordine di demolizione

La Cassazione arriva quindi al punto focale: il giudice nazionale valutare, secondo l'orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte EDU, se sia stato osservato il principio di proporzionalità nella fase di
esecuzione dell'ordine di demolizione di un'abitazione illegalmente edificata, comporta che siano rispettate, tenuto conto del caso concreto, le linee guida, soprattutto di tipo procedurale, ricavabili dalle rationes decidendi espresse nelle sentenze del giudice europeo, in maniera che il test di proporzionalità, oltre ad altre eventuail situazioni emergenti dal caso concreto, tenga conto del fatto che:

  1. l'osservanza del principio di proporzionalità, allorquando attiene ad un manufatto illegalmente edificato, è configurabile esclusivamente in relazione all'immooile destinato ad abituale abitazione degli interessati;
  2. ai fini della valutazione dei rispetto dei principio di proporzionalità, siccome occorre evitare di incoraggiare azioni illegali in contrasto con la protezione dell'ambiente, assume rilievo !a consapevolezza della illegalità della costruzione da parte degli interessati ai momento dell'edificazione ed alla natura ed al grado della illegalità realizzata;
  3. ai medesimi fini rileva la disponibilità di un tempo sufficiente per "legalizzare" la situazione, se giuridicamente possibile, o per trovare un'altra soluzione alle proprie esigenze abitative agendo con diligenza;
  4. ai fini del giudizio circa il rispetto del principio di proporzionalità, rilevano anche le condizioni di età avanzata, povertà e basso reddito dell'interessato, il quale deve avere la possibilità di far valere le proprie ragioni davanti ad un tribunale indipendente;
  5. agli stessi fini, rileva anche l'esigenza di evitare l'esecuzione in momenti in cui verrebbero compromessi altri diritti fondamentali, come, ad esempio, il diritto alla salute o quello dei minori a frequentare la scuola.


Principio di proporzionalità non rispettato: ordinanza di demolizione da revocare, serve esame approfondito

Con riguardo agli aspetti sopracitati, chiude la Cassazione, l'ordinanza impugnata, come correttamente denunciano i ricorrenti, è da ritenersi del tutto priva di motivazione, tanto più che, a fronte di una copiosa produzione documentale con la quale sono stati allegati e ementi idonei ad eseguire il test di proporzionalità, il giudice dell'esecuzione non ha espresso alcuna adeguata motivazione in proposito, omettendo di considerare le condizioni socioeconomiche e di salute degli interessati.

In definitiva, l'ordinanza di demolizione va annullata con rinvio per nuovo giudizio al tribunale, in diversa persona fisica, e il giudice del rinvio, nel porre riparo al vizio motivazionaie, si atterrà ai principi di diritto in precedenza enunciati, esaminando la documentazione allegata dai ricorrenti e verificando, in primo luogo, se, nel caso in esame, venga in rilievo il principio di proporzionalità, in quanto si faccia questione del diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di una persona, di cui all'art. 8 della CEDU, perché l'immobile, al quale si riferisce l'ordine di demolizione è destinato ad abituale abitazione delle persone interessate.

Attenzione: la ruspa si ferma ma il giudice dovrà valutare

In caso di risposta affermativa al precedente quesito, il giudice del rinvio, analizzando tutte le evidenze disponibili, valuterà in particolare:

  • se gli interessati, nel momento in cui hanno realizzato abusivamente l'attività edificatoria, avessero consapevolezza di agire illegalmente, ovvero, in caso contrario, quale fosse il grado della colpa;
  • quali siano stati i tempi a loro disposizione, dopo il passaggio in giudicato della sentenza di condanna, contenente l'ordine di demolizione, per conseguire, se possibile, la sanatoria dell'immobile, e comunque per trovare una soluzione alle proprie esigenze abitative;
  • quali siano le effettive condizioni di salute e socio-economiche delle persone che abitualmente abitano l'immobile e se dette condizioni, in concreto, esplichino riievanza sul giudizio concernente il rispetto del principio di proporzionalità.

LA SENTENZA INTEGRALE E' SCARICABILE SUL SITO DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE INSERENDO I RIFERIMENTI 32869/2022 NEL CAMPO RICERCA