Edilizia libera: NO a pavimentazioni esterne e opere di contenimento del terreno!

Modifica del terreno e pavimentazioni: quando non rientrano nell’edilizia libera

Qual è il confine tra edilizia libera e interventi soggetti a titolo abilitativo?

Spesso si ritiene che opere semplici come una pavimentazione esterna e opere di contenimento del terreno (es. piccoli muretti anche a secco o con opere di ingegneria naturalistica per terrazzamenti) per la sistemazione di giardini possano essere realizzate liberamente, senza necessità di autorizzazioni.
Non è del tutto vero, infatti tale convinzione può rivelarsi errata quando gli interventi determinano una modifica sostanziale dell’andamento naturale del terreno (conformazione plano-altimetrica o in termini di permeabilità e superficie coperta in modo permanente) o una trasformazione urbanistica percepibile.

Il principio cardine è quello per cui non possano essere considerate edilizia libera le opere che alterino significativamente e/o permanentemente lo stato dei luoghi, anche se apparentemente si dovesse trattare di semplici pavimentazioni o sistemazioni esterne. Quando ciò accade, si esce dal regime dell'edilizia libera e si entra nell’ambito degli interventi che richiedono quantomeno una CILA (Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata) o, nei casi più rilevanti, un vero e proprio permesso di costruire.

Inoltre, quando si realizzano delle opere senza titolo contestate dal Comune spetta al proprietario dimostrare che gli interventi non hanno modificato l’andamento originario del terreno e che rientrano in regimi autorizzativi meno stringenti. Quindi non si può pretendere che sia l’ente a dover provare quale fosse la conformazione originaria di un terreno. Inoltre, l’amministrazione comunale è tenuta a valutare le opere nella loro globalità, cioè, anche se alcuni interventi considerati singolarmente potrebbero apparire di modesta entità, perdono tale caratteristica se, considerati unitamente ad ulteriori opere, comportano una trasformazione edilizia rilevante.

La creazione di superfici permanenti, l’uso di materiali strutturali e la percepibilità esterna delle modifiche sono tutti elementi che escludono la qualificazione come edilizia libera.

Questi principi trovano riscontro nella sentenza del TAR per la Lombardia, che ribadisce con chiarezza l’illegittimità delle opere di contenimento e di pavimentazione realizzate senza titolo quando le stesse nel complesso alterano l’andamento del terreno e determinano una trasformazione urbanisticamente rilevante del territorio.

Modifica dell’andamento del terreno: perché non è edilizia libera

Nel caso in esame, il ricorrente realizza su un terreno adiacente alla propria abitazione delle opere valutate abusive dal comune e per le quali viene disposta la rimozione.
Il proprietario sosteneva che tali interventi, inquadrati come pavimentazioni, vialetti, traversine, un pozzo pendente di acque meteoritiche e piccole altre opere di sistemazione esterna, rientrassero nell’art. 6 del Testo Unico Edilizia, cioè nella disciplina dell’edilizia libera, e quindi non necessitassero di permessi o autorizzazioni.

Il Comune sosteneva, invece, che si trattassero di opere, in quanto tali da modificare l’andamento naturale del terreno e quindi non riconducibili all’edilizia libera.

Solo il TAR è riuscito a mettere un punto alla questione, sostenendo la tesi dell’ente e offrendo un importante chiarimento sull’ambito di applicazione effettiva dell’edilizia libera.

Il giudice sottolinea infatti come secondo “la proprietaria (...) graverebbe sul Comune, che ne contesta la modifica, la dimostrazione dell’originario andamento del terreno. Ciò comporterebbe, però, un’inaccettabile inversione dell’onere della prova gravante sulla medesima, che avrebbe dovuto documentare e provare lo scopo della realizzazione di quelle stesse opere di contenimento che ammette di aver eseguito e che deve presumersi, per la loro natura, essere strumentali proprio alla modifica dell’andamento del terreno, così come previsto dall’art. 64 comma 1, del c.p.a., che è così formulato: “Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni”. (…) In altre parole, a fronte della realizzazione di interventi edilizi in assenza di ogni titolo, spetta al soggetto che vi ha provveduto dimostrare l’infondatezza delle contestazioni dell’ente preposto alla sorveglianza dell’attività edilizia (nel caso di specie correlate alla presunzione dell’intervenuta modifica del terreno in assenza del necessario titolo edilizio) in ragione dell’operare del c.d. principio della “vicinanza della prova” (…)”.
Quindi, un proprietario non può pretendere che sia il Comune a dimostrare l’originario andamento del terreno, poiché l’onere della prova graverebbe per legge su colui che abbia realizzato le opere, che per loro natura, producano una modifica permanente e percepibile della conformazione del terreno. L’art. 64 c.p.a. (codice del processo amministrativo) conferma che ciascuna parte deve provare i fatti che rientrano nella propria disponibilità. Inoltre, il principio della “vicinanza della prova” impone che chi ha eseguito i lavori sia tenuto a giustificarli.

Ma il punto fondamentale del caso riguarda il concetto di edilizia libera, il giudice a tal proposito chiarisce come “(…) fermo restando che l’ordine di ripristino appa(ia) giustificato dal fatto che (la) parte ricorrente non (abbia) in alcun modo dimostrato che sia stato conservato l’andamento originario del terreno, in ogni caso, ad abundantiam, la qualificazione degli abusi contestati come opere di edilizia libera deve ritenersi esclusa in ragione della loro realizzazione mediante il posizionamento di traversine in legno e cemento, atte a sostenere la modifica imposta all’andamento del terreno e comunque “permanenti”, con la conseguenza che non si può configurare una mera “pavimentazione e finitura di spazi esterni”. Ciò anche alla luce dei chiarimenti forniti dal giudice amministrativo di secondo grado con la sentenza n. 1659 del 2024, secondo cui gli interventi di pavimentazione esterna, anche ove contenuti entro i limiti di permeabilità del fondo, sono realizzabili in regime di edilizia libera soltanto laddove presentino una entità minima, sia in termini assoluti, che in rapporto al contesto in cui si collocano e all'edificio cui accedono (…).
(...)
Ne deriva che le opere di pavimentazione o di finitura di spazi esterni rientrano nella previsione normativa soltanto laddove, per le loro caratteristiche in concreto, siano inidonee a influire in modo rilevante sullo stato dei luoghi, e quindi non determinino una significativa trasformazione urbanistica ed edilizia. Dunque, sempre in conformità alla sopra citata pronuncia, il Collegio ritiene che la realizzazione di interventi di pavimentazione esterna non possa comunque essere considerata come assoggettata al regime dell’edilizia libera ogni volta che, come nel caso in esame, sia percepibile esteriormente, per cui presenti una potenziale rilevanza sotto il profilo dell'inserimento delle opere nel contesto urbano e determini la creazione di una superficie utile, benché non di nuova volumetria.”
In sintesi, gli interventi eseguiti non possono essere considerati “edilizia libera” perché le opere realizzate, traversine in legno e cemento usate per modificare e sostenere il nuovo profilo del terreno, sono strutture permanenti e non semplici pavimentazioni esterne. La pavimentazione può essere edilizia libera solo quando abbia un impatto minimo e non alteri lo stato dei luoghi. Cosa che nel caso in questione non si verifica poiché le opere incidono visibilmente sull’assetto del terreno, modificando il contesto urbano e creando una nuova superficie utile (anche senza variazione volumetrica) e per questo non possono rientrare nell’edilizia libera.

Ciò che conta è l’effetto dell’opera sul territorio.

Si può parlare di edilizia libera solo per interventi davvero minimi e non trasformativi dell'assetto territoriale.

Scarica la sentenza in allegato

Keywords: edilizia libera, trasformazione urbanistica, titolo abilitativo edilizio, CILA, permesso di costruire, assenza titolo edilizio, abuso edilizio, sistemazione esterna, superfici permanenti, trasformazione del territorio.