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La funzione della microzonazione sismica nella pianificazione territoriale

Pianificazione territoriale/urbanistica e microzonazione sismica sono legate a stretto filo: dopo un inquadramento concettuale, metodologico e giuridico, l'autore si concentra sulla gestione dell'emergenza, il rapporto tra pericolosità, vulnerabilità e rischio e arriva alla conclusione che la 'buona' pianificazione deve arrivare alla diminuzione del rischio attraverso la diminuzione della vulnerabilità sia individuale (di manufatto) che d'insieme (cioè territoriale).

Da un po’ di tempo in qua pare proprio che i terremoti si manifestino con sempre maggiore frequenza sia a livello mondiale che nazionale.

Sono diventati un fenomeno purtroppo “atteso” cui occorre far fronte non solo con i piani di emergenza ex post, ma mettendo in campo tutte le misure precauzionali possibili ex ante.

La ricerca accademica ha fatto passi da gigante nelle tecniche costruttive cui ci si è maggiormente dedicati, un po’ meno in quelle della pianificazione che – dopo gli studi seguiti al terremoto di Messina dei primi del secolo scorso – hanno segnato il passo.

Sarebbe il caso di riprenderle, mettendo a frutto la conoscenza delle migliori tecniche di accertamento della pericolosità dei siti per ridurre la vulnerabilità e il rischio.


La microzonazione sismica: inquadramento concettuale e metodologico

Il tema della microzonazione sismica è stato introdotto dalla cultura e dalla ricerca scientifica come modalità di affinamento delle conoscenze in materia di presumibile e più attendibile risposta del terreno all’eventualità di un evento sismico.

Come tale è una metodica che tende a fornire conoscenze più dettagliate e puntuali dei possibili effetti.

Se la classificazione sismica di un territorio costituisce una sorta di “zonizzazione” nazionale di massima (un po’ grezza se vogliamo) la microzonazione è più raffinata (presuppone indagini sofisticate, accurate) e soprattutto è “puntuale”.

E’ evidente che la sua accuratezza ed attendibilità dipende dal livello degli accertamenti eseguiti (esistono tre livelli di successivo affinamento dei dati l’ultimo dei quali consente la redazione di una cartografia della diversa intensità degli effetti di un terremoto atteso).

Queste tavole ci forniscono uno scenario territoriale della “pericolosità” dei siti.

A cosa servono?

Come la classificazione sismica statale serve come indicazione progettuale ai tecnici per il calcolo strutturale, così appare ovvio che la prima utilizzazione e finalità della microzonazione è quella di dare informazioni più dettagliate ai progettisti degli edifici al fine di renderli strutturalmente più sicuri.

Ma anche e, direi preliminarmente, a dare le corrette informazioni al Pianificatore della pericolosità dei siti per scegliere oculatamente le aree edificabili.

Non solo però.

C’era una volta il d.m. 10.01.1986 che dava prescrizioni di natura urbanistica in merito alle altezze, alle larghezze stradali, … in buona sostanza ai criteri distributivi dell’ambito urbanizzato.

C’è stato anche un aggiornamento con un successivo decreto, ma poi l’entrata in vigore delle nuove norme tecniche per le costruzioni ha di fatto superato quelle prescrizioni. Che, onestamente, erano un po’ grezze e forse esageratamente restrittive, come sempre succede quando il Legislatore centrale dà disposizioni su tutto il territorio.

Giustamente quindi il Legislatore ha rinviato l’argomento alle regioni, come dispone il comma 2 della legge n. 741 del 1981.

Da qui sono nate alcune conseguenze di cui diremo.

Infatti mentre le norme di tipo “costruttivo” si sono di molto evolute a livello prescrittivo nazionale (frutto di accurati studi accademici), quelle di tipo urbanistico d’insieme sono parcellizzate nelle legislazioni regionali e nella pianificazione locale. Non sempre attenta (o all’altezza) nel definirne i contenuti.

 

Inquadramento giuridico

La regione Emilia-Romagna (per esempio) ha disposto negli articoli 6 e 8 della propria legge n. 19/2008 che la microzonazione sismica sia inserita nella pianificazione urbanistica al fine della riduzione del “rischio” sismico.

Questa formulazione sottende un’innovazione concettuale sostanziale perché intende utilizzare la microzonazione non solo al fine di dare informazioni progettuali ai progettisti dei manufatti o per la redazione dei piani di gestione delle emergenze, ma proprio ai piani di regolazione del territorio (generali e particolareggiati).

 

La pianificazione di gestione dell'emergenza e la pianificazione territoriale

Se i Piani di Protezione Civile sono strumenti di gestione degli eventi calamitosi (non solo sismici) dopo il loro verificarsi (e cioè ex post), i Piani Urbanistici sono strumenti di regolazione del territorio ex ante e dunque l’utilizzazione delle conoscenze degli effetti del terremoto prima dell’evento ai fini di minimizzarne i potenziali effetti è asserto innovativo in urbanistica.

Non innovativo concettualmente in sé, ma innovativo nel settore sismico. Infatti la traduzione di conoscenza di fenomeni ambientali in atti di pianificazione urbanistica è già praticato da tempo (si pensi alle aree esondabili per le quali possiamo statuire limitazioni all’edificabilità attraverso vincoli conformativi), ma è nuovo in materia sismica per la specificità del fenomeno.

In realtà non proprio così innovativo se si tien conto che con il d.m. 10/01/1986 già erano stati dettati parametri urbanistici di dettaglio; il loro limite era semmai quello di essere standardizzati e unificati a livello nazionale.

Con l’evoluzione delle Norme Tecniche sulle costruzioni (come si è detto) sono state ritenute superate.

Prima di proseguire vale la pena chiarire alcuni aspetti terminologici per non creare confusione.

 

Alcune definizioni e i rapporti tra i parametri in gioco

Quello che approfondiamo con la microzonazione è il livello atteso dei fenomeni che definiamo “pericolosità” (P) ed ineriscono al sito in cui ci si trova.

Accertarlo è compito del geologo con i suoi strumenti e metodiche di ricerca.

La Pericolosità non va confusa con il “rischio” (R) perché il rischio dipende poi da come sono fatti gli edifici che si trovano in una determinata zona e il “come sono fatti gli edifici” si definisce “vulnerabilità” (V).

Posiamo quindi graduare la vulnerabilità tramite le metodiche di calcolo e costruttive ed è competenza degli ingegneri strutturisti ai quali la normativa tecnica richiede livelli diversi di sicurezza (capacità di resistere al sisma ipotizzato) a seconda dell’uso cui è destinato il manufatto oggetto di progettazione (rappresentato dal coefficiente di esposizione “E”).

Questi tre parametri sono dunque legati da una relazione che si può così rappresentare:

R = f (P, V, E)

Non è una formula matematica (ovviamente) perché non si tratta di grandezze fisiche ma di Categorie Concettuali e significa semplicemente che:

il Rischio (R) è in funzione della Pericolosità del sito(P), della Vulnerabilità del Manufatto (V) e della sua destinazione d’Uso (E).

Semplificando potremmo definire questi parametri sinteticamente così:

  • La pericolosità è il grado di sollecitazione sismica attesa al suolo
  • L’esposizione è il tipo di utilizzazione/destinazione dell’edificio
  • La vulnerabilità è la predisposizione di un oggetto o di un organismo a subire limitazioni/perdita di funzionalità
  • Il Rischio è la sommatoria di conseguenze negative attese dal verificarsi dell’evento.

Essendo categorie del pensiero la loro definizione è discrezionale ed anche evolutiva in ragione delle sensibilità e degli obiettivi perseguiti.

In funzione degli altri parametri possiamo dedurre il Rischio atteso.

 

La "Riduzione del rischio"

Oggi le disposizioni legislative si premurano di perseguire la “riduzione del rischio”; ma è evidente che parlare di “riduzione del rischio sismico” appare generico e indeterminato se non abbiamo prima definito il “rischio atteso” e cioè quello che ci si aspetta in funzione della Pericolosità (e della Vulnerabilità ed Esposizione).

E’ una sorta di “taglio lineare” che non garantisce che il livello di rischio finale raggiunto sia omogeneo sulle diverse parti del territorio in cui sia diverso il “rischio atteso” di partenza.

Dovremmo più compiutamente essere in grado di definire il Rischio Accettabile (ovvero l’entità delle conseguenze pregiudizievoli ritenute sopportabili in esito al sisma atteso) e a quello tendere.

Poiché la pericolosità del sito è quella che è (è un dato oggettivo pur nell’approssimazione tecnica) e la destinazione del manufatto è quella che inerisce la destinazione d’uso (cioè sono due costanti), è abbastanza intuitivo che se vogliamo diminuire il Rischio in un determinato sito dobbiamo ridurre la Vulnerabilità, ovvero costruire con tecniche più resistenti (per dirla in soldoni) e meno esposte a perdita di funzionalità.

 

Vulnerabilità individuale e vulnerabilità d'insieme

Ora occorre declinare il concetto di Vulnerabilità che non può essere riferito al singolo manufatto (costruzione, infrastruttura, … , e qui il compito è dello strutturista), ma anche all’insieme degli edifici (ovvero alla vulnerabilità d’ambito) che dipende dalla loro conformazione fisica reciproca, dalla distribuzione territoriale e dalla forma delle reti tecnologiche con i conseguenti problemi di perdita di funzionalità o eventuale collasso, accessibilità, afflusso, deflusso, …

Di questa si è parlato poco a fronte invece di una significativa evoluzione deli sistemi di riduzione della vulnerabilità individuale (di manufatto: edilizio o infrastrutturale che sia).

 

L'uso attuale delle conoscenze tecniche: come diminuire la vulnerabilità?

Finora il gioco delle competenze si è svolto così: il geologo dà una zonizzazione territoriale da cui trarre la pericolosità (P), l’ingegnere (in funzione dell’Esposizione del manufatto - E) lo dimensiona in modo da ridurre ai livelli dovuti la Vulnerabilità (V) e così diminuire il Rischio (R).

Conclusione: si può costruire tutto dappertutto perché con idonea progettazione possiamo abbassare la Vulnerabilità e ridurre il Rischio.

Su questo assunto si è sviluppata molto la norma tecnica sulle costruzioni a scapito della ricerca e dell’approfondimento delle norme dell’assetto compositivo (d’insieme) degli edifici.

La domanda allora è: la pianificazione territoriale può (o deve) farsi carico di prescrizioni ex ante sull’edificabilità dei siti e sulle regole distributive per far sì che la Vulnerabilità sia attenuata non solo in sede progettuale esecutiva del singolo manufatto, ma anche con prescrizioni di carattere localizzativo d’insieme?

A questo ci induce la legge dell’E-R quando declina : “I regolamenti e le norme di attuazione degli strumenti urbanistici possono introdurre limitazioni all’altezza degli edifici in funzione della larghezza stradale …” (art. 8,co.2 – l. n. 19/2008).

Un richiamo agli orientamenti della pianificazione sviluppati all’indomani dei disastroso terremoto di Messina quando - forse anche in virtù delle tecniche costruttive dell’epoca – molto si era puntato sulla conformazione urbana.

Ad oggi non pare che si sia data esecuzione a questo disposto. Almeno non in forma diffusa e completa anche se qualche “buona pratica” è stata avviata.

 

Qualche approfondimento su come fare

Il compito di studiare la microzonazione sismica è dei comuni i quali (quando lo hanno fatto e magari l’hanno sviluppata alla sua dimensione massima fino al terzo livello di approfondimento) la riportano nelle tavole del Quadro Conoscitivo che costituisce la base della redazione dei piani urbanistici.

La necessità di approfondire la conoscenza del territorio è elemento imprescindibile della pianificazione e ne è anche elemento oggettivo: un dato di fatto.

La traduzione dei dati oggettivi di conoscenza in atti normativi di pianificazione è però scelta politico istituzionale e, dunque, discrezionale, necessariamente mediata da fattori di ottimizzazione/obiettivi/risultati attesi.

Diciamo allora che le informazioni della microzonazione nel quadro conoscitivo danno informazioni al progettista del Piano Urbanistico comunale per la scelta delle zone edificabili e anche per le rispettive capacità edificatorie (gli indici volumetrici).

Ma se rimangono nel quadro conoscitivo e non si traducono in norme compositive la pianificazione attuativa rimane affidata alla discrezionalità e sensibilità professionale individuale del progettista del piano d’ambito senza regole distributivo-funzionali mirate alla diminuzione della vulnerabilità d’insieme.

Qui sta la differenza tra Quadro Conoscitivo e Progetto di piano.

 

Dalla vulnerabilità individuale alla vulnerabilità d'insieme

Quello cui bisogna tendere nel fare pianificazione è alla diminuzione del Rischio attraverso la diminuzione della Vulnerabilità sia individuale (di manufatto) che d’insieme (cioè territoriale).

Il concetto di Vulnerabilità ha infatti molteplici declinazioni e (solo per restare alla Vulnerabilità fisica) esiste anche una vulnerabilità dei siti conseguente alle modalità di organizzazione spaziale dei singoli manufatti (edifici e infrastrutture).

Perché, è bene sottolinearlo, la Vulnerabilità dell’insieme non è garantita dalla somma delle Vulnerabilità individuali. E’ altra cosa.

Compito non facile ma non impossibile.

E questo non riguarda solo il caso di nuove zone edificabili, ma anche (e, forse, soprattutto) quelle già edificate in cui si pensi di effettuare operazioni di “rigenerazione urbana”. Il che comporterà la convivenza di edifici di nuova costruzione – magari solidissimi – con edifici vetusti che solidissimi non sono.

 

Un problema di legittimazione (?)

Certo è che, al netto delle innovatività delle metodologie e delle norme che potranno essere messe in campo, si pone un problema giuridico perché norme siffatte incideranno non solo sulle modalità e tecniche costruttive, ma direttamente sull’edificabilità di porzioni di suolo.

Si tradurranno cioè in limitazioni del diritto di edificare ponendo (è presumibile) limitazioni di altezze, di distanze, di larghezze stradali, di forma degli edifici, fors’anche di indici di edificabilità, ….. ; limitazioni certamente riconducibili alla categoria dei vincoli conformativi (conseguenti alle caratteristiche intrinseche del sito) e dunque legittimi che però dovranno essere sorretti dall’attendibilità degli studi di microzonazione sismica (e poi mediati da consapevoli scelte politico programmatiche) e che presumibilmente desteranno dibattito in quanto assolutamente innovativi.

Passaggio necessario è dunque quello dell’inserimento degli esiti della microzonazione sismica nelle norme di pianificazione locale, non solo per rispondere al dettato legislativo di cui si è detto in premessa, ma perché concettualmente costituisce un passaggio culturale e professionale importante per ricercare la riduzione del rischi attraverso la riduzione della vulnerabilità non solo individuale ma d’insieme.

Lo facciamo ormai abitualmente per le aree esondabili.

 

Un problema di competenze e responsabilità

Per quanto abbiamo visto finora la microzonazione pare oggi essere da guida al pianificatore per scegliere il macro-sito (la zona edificabile) e definirne i parametri di massima (volumetrie, destinazioni, altezze distanze anch’essi di macro-scala), ma non ancora quelli distributivi di progetto di dettaglio.

Quanto alle conseguenti responsabilità professionali quella della riduzione della vulnerabilità individuale (del manufatto) è del progettista strutturista, quella della vulnerabilità territoriale è dell’urbanista, necessariamente frutto di una valutazione di “ottimizzazione” tecnico-politica.

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Ermete Dalprato

Professore a c. di “Laboratorio di Pianificazione territoriale e urbanistica” all’Università degli Studi della Repubblica di San Marino

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