Nuova costruzione o ristrutturazione edilizia: come riconoscerle? Differenze, punti di contatto, titoli abilitativi

C'è una profonda differenza tra gli interventi di nuova costruzione, le ristrutturazioni edilizie e gli interventi appartenenti all'alveo del risanamento conservativo o del resaturo.

Lo ricorda ancora una volta il Consiglio di Stato nella sentenza 10360/2022 dello scorso 24 novembre, relativa al ricorso di un privato contro l'ingiunzione a demolire impartita da un comune - e avvallata dal TAR competente - per una serie di opere abusive.

Le opere abusive e l'istanza di condono

Il privato, proprietario di una villa, aveva presentato istanza di condono edilizio ai sensi della legge 47/1985 per

• la pavimentazione con mattonelle in cemento del lato posto a nord della villa, per una superficie di mq 700, nonché la realizzazione su tale superficie di una piscina (lunga metri 7, larga metri 2,30 e profonda metri 1,50 circa), fuoriuscente dal piano di campagna per metri 0,40, di una piattaforma in muratura occupante una superficie di mq 16 e posta a quota +0,60 rispetto al piano campagna accessibile tramite tre scalini sempre in muratura, nonché di un locale bagno diviso in tre vani (antibagno e due wc) e occupante una superficie di mq 7 circa per un’altezza di metri 2,15 (la cui struttura portante era costituita da muratura su cui poggiava la copertura in pannelli coibentati);
• la realizzazione di un corpo di fabbrica posto sul lato ovest, alto mediamente metri tre e costituito da tre mini appartamenti, ognuno dei quali composto da due vani e un wc, con un piccolo cortiletto esterno, delimitato da un lato dai muri del fabbricato e dagli altri lati da piccoli muretti;
• la trasformazione di un box abusivo di mq 25, già segnalato dai VV.UU. con nota prot. n. 1990 del 5.11.1988 in un mini appartamento costituito da una stanza e da un piccolo bagno;
• la trasformazione del piano terra della villa in un appartamento autonomo, costituito da tre vani più due bagni e un piccolo corridoio.

Il  comune aveva ordinato l’immediata sospensione dei lavori, riscontrando la presenza di opere abusive.

La portata oggettiva del condono

Il primo motivo di ricorso verte su fatto che il TAR ha escluso che le opere in contestazione potessero ritenersi comprese nella portata oggettiva della domanda di condono edilizio e, comunque, non risultassero preesistenti all’acquisto dell’immobil.

Secondo il ricorrente, cioè, l'immobile formava oggetto di una istanza di concessione edilizia in sanatoria ex artt. 31 e ss. L. n. 47 del 1985, presentata in data nel giugno del 1986 dal precedente proprietario.

Il Consiglio di Stato respinge al mittente evidenziando che l’intervento edilizio, in quanto afferente ad un’opera oggetto di una domanda di condono non ancora evasa, doveva parimenti ritenersi illecito e suscettibile di sanzione demolitoria, in applicazione del principio per cui, "in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (pur se riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, della ristrutturazione o della costruzione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche d'illiceità dell'opera abusiva cui ineriscono strutturalmente, giacché la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare ad libitum e men che mai a trasformare o ampliare i manufatti oggetto di siffatta richiesta, stante la permanenza dell'illecito fino alla sanatoria; - da ciò discende appunto l'impossibilità della prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento d'eventuali sanatorie, sono e restano comunque illecite, donde l'obbligo del Comune di ordinarne (come nella specie) la demolizione, tranne che tal prosecuzione avvenga nel rispetto delle procedure poste dall'art. 35 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, ancora applicabile grazie ai rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica e che, a queste condizioni, non esclude la definizione del condono (cfr., per tutti, Cons. St., VI, 14 agosto 2015 n. 3943; id., II, 5 dicembre 2019 n. 8314)" (Consiglio di Stato, sez. VI, 10 giugno 2021, n. 4473).

Accorpamenti e frazionamenti di immobili: quando sono ristrutturazione edilizia

Palazzo Spada ricorda che integrano infatti gli estremi della ristrutturazione edilizia gli accorpamenti e i frazionamenti delle unità immobiliari e gli interventi che alterino l’originaria consistenza fisica dell’immobile con l’inserimento di nuovi impianti e la modifica di distribuzione di volumi (come avvenuto in questo caso), mentre la manutenzione straordinaria e il risanamento conservativo presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie ( Consiglio di Stato, sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4381).

La trasformazione del piano terra in un appartamento autonomo ha, dunque, comportato il frazionamento di un’unità immobiliare unitaria (villa a due piani), con conseguente emersione di un intervento di ristrutturazione edilizia afferente ad un bene abusivo - perché oggetto di domanda di condono ancora non evasa - suscettibile di essere represso con l’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Qui serviva il permesso di costruire

Arriviamo poi al secondo motivo di appello: secondo il ricorrente, le opere in contestazione non erano soggette al previo rilascio del permesso di costruire.

Ferme la riconducibilità delle opere in parola alla domanda di condono edilizio, le stesse, in parte, preesistevano all’acquisto con conseguente illegittimità dell’ordine di demolizione reso in relazione ad un’attività di nuova edificazione invero inesistente; in altra parte e, comunque, non sarebbero riconducibili al regime del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesistica.

Quindi l'Amministrazione avrebbe, al più, potuto applicare la sola sanzione pecuniaria ex art. 37 DPR n. 380/01.

Anche qui Palazzo Spada dice no, in quanto le opere in concreto eseguite hanno integrato interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione edilizia abusivi, per i quali è stata correttamente applicata la sanzione ripristinatoria.

Nuova costruzione e ristrutturazione edilizia: le differenze e le linee di confine

Il Consiglio di Stato spiega poi le differenze che intercorrono tra nuova costruzione, ristrutturazione e risanamento/restauro, ricordando come c'è differenza tra nuova costruzione e ristrutturazione, ma una ristrutturazione può 'rientrare' anche nella nozione di nuova costruzione:

• nel primo caso siamo in presenza di una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo (il cui tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell'irreversibilità spazio-temporale dell'intervento) che possono sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma stabilita (Consiglio di Stato, sez. VI, 3 marzo 2020, n. 1536);
• nel secondo viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso, ma laddove il manufatto sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell'intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l'intervento rientra nella nozione di nuova costruzione; nella nozione di nuova costruzione possono, dunque, rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione dell'entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell'immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l'opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Consiglio di Stato, sez. II, 6 aprile 2020, n. 2304).

In definitiva, pur consentendo l'art. 10, comma 1, lett. c), del dpr 380/2001 (Testo Unico Edilizia) di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, occorre conservare sempre una identificabile linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all'organismo preesistente (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 19 gennaio 2016, n. 328);

Il restauro e il risanamento conservativo

Mentre la ristrutturazione può condurre ad un "un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente", il restauro e il risanamento conservativo "non possono mai portare a ridetto "organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente", avendo sempre la finalità di "conservare l'organismo edilizio" ovvero di "assicurarne la funzionalità" (cfr. ancora art. 31, lett. c) della L. n. 457 del 1978, traslato testualmente nell'art. 3, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380 del 2001)" (Consiglio di Stato, Sez. II, 26 dicembre 2020, n. 8337).

Quindi:

• avremo un restauro e risanamento conservativo qualora l'intervento sia funzionale alla conservazione dell'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità, nel rispetto dei suoi elementi tipologici (in specie, architettonici e funzionali, suscettibili di consentire la qualificazione dell'organismo in base alle tipologie edilizie), formali (tali da contraddistinguere il manufatto, configurandone l'immagine caratteristica) e strutturali (concernenti la composizione della struttura dell'organismo edilizio);
• "la caratteristica degli interventi di mero restauro è quella di essere effettuata mediante opere che non comportano l'alterazione delle caratteristiche edilizie dell'immobile da restaurare, e quindi rispettando gli elementi formali e strutturali dell'immobile stesso, mentre la ristrutturazione edilizia si caratterizza per essere idonea ad introdurre un quid novi rispetto al precedente assetto dell'edificio (Cons. Stato Sez. VI, Sent., 02-09-2020, n. 5350)" (Consiglio di Stato, sez. II, 18 giugno 2021, n. 4701).

Abusi edilizi da demolire

Proiettando quanto visto sopra al caso di specie, si evidenzia che la pavimentazione di un’area di 700 mq e la realizzazione di una piscina, di una piattaforma in muratura con annesso locale bagno e di un nuovo corpo di fabbrica costituito da tre mini appartamenti danno luogo ad interventi di nuova costruzione, avendo condotto all’edificazione di nuovi organismi edilizi suscettibile di autonoma utilizzazione, per i quali risultava prescritto il previo rilascio del prescritto permesso di costruire ex art. 10, comma 1, lett. a), DPR n. 380/01, in assenza del quale era dovuta la sanzione ripristinatoria ex art. 31 DPR n. 380/01.

Allo stesso modo, la trasformazione di un box preesistente abusivo ripeteva le stesse caratteristiche di illiceità dell’abuso originario, con la conseguenza che, facendosi questione di un nuovo organismo edilizio realizzato senza titolo abilitativo, come tale soggetto a sanzione ripristinatoria, analogo trattamento sanzionatorio doveva essere riservato alle opere comportanti una sua trasformazione.

Infine, anche in relazione alla trasformazione del piano terra della villa oggetto della domanda di condono non ancora evasa, si imponeva la sanzione demolitoria, poiché la villa risultava abusiva perché non ancora condonata, ragion per cui sarebbe stato necessario attendere l'esito del procedimento di condono, non potendo eseguirsi ulteriori opere in relazione al relativo manufatto: tali opere, ripetendo le caratteristiche di illiceità dell'abuso originario cui strutturalmente inerivano, risultavano parimenti abusive e, come tali, potevano essere soggette a sanzione ripristinatoria, come legittimamente disposto dal comune con l'ordine di demolizione.