Nuovo Codice dei Contratti Pubblici: inquadramento e principi generali su digitalizzazione e BIM

Il punto della situazione sul Nuovo Codice dei Contratti Pubblici

L’iter per l’approvazione del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici è in corso.

Tecnicamente, si tratterà di un decreto legislativo, in attuazione della Legge 21 giugno 2022, n. 78, con la quale il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la regolamentazione dei Contratti Pubblici.

Lo scopo della nuova norma è quello:

• di adeguare la disciplina di tali Contratti al diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali;
• di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia;
• di evitare l'avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.

Lo schema di decreto legislativo è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 16 dicembre 2022 ed è stato trasmesso alle Camere per il parere delle Commissioni competenti il 5 gennaio 2023. La fase parlamentare è attualmente in corso. Il termine per l’esercizio della delega è il 9 aprile 2023.

Un approfondimento specifico sul tema della Digitalizzazione e BIM

Lo schema all’esame delle Commissioni parlamentari (Atto del Governo n. 019) si compone di 5 libri e contiene complessivamente 229 articoli, nonché 36 allegati.

Rispetto al corposo complesso di norme che costituisce il Nuovo Codice, ci soffermeremo su alcune parti che sono significativamente rilevanti in un’ottica di digitalizzazione e BIM.

Partiremo da un inquadramento complessivo e dai principi generali per soffermarsi poi sulla regolamentazione più di dettaglio delle citate materie.

Considerato che il testo normativo è piuttosto ampio, saranno necessari più articoli. Questo è il primo ed è dedicato appunto all’approccio al Codice e ai suoi principi generali.

È doveroso avvertire che il riferimento adottato è il testo sottoposto alle Commissioni parlamentari (appunto l’Atto del Governo n. 19). A fronte della definitiva approvazione del provvedimento normativo, occorrerà verificare se e quali modifiche saranno state apportate rispetto a tale testo.

Entrata in vigore, efficacia e abrogazioni

Il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici prevede:

• l’entrata in vigore il 1° aprile 2023;
• l’efficacia delle sue disposizioni il 1° luglio 2023;
• l’abrogazione del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 - ossia il Codice dei Contratti Pubblici attualmente vigente - dal 1° luglio 2023.

Tuttavia, a decorrere dal 1° luglio 2023, le disposizione del Decreto Legislativo 50/2016 continuano ad applicarsi ai procedimenti “in corso”.

L’individuazione di “cosa di intende” con la dizione “procedimenti per in corso” è contenuta all’articolo 226 del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici, a cui rinviamo per la puntuale descrizione.

La collocazione del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici tra le norme BIM

L’introduzione della Nuovo Codice impatta sull’attuale disciplina BIM relativa ai Contratti Pubblici, posto che essa è contenuta principalmente proprio nel D.Lgs. 50/2016 e nei relativi provvedimenti attuativi (il DM 1 dicembre 2017, n. 560, modificato ed integrato con il DM 2 agosto 2021, n. 312).

È difatti proprio l’articolo 23 del D.Lgs. 50/2016 che consente alle Stazioni Appaltanti l’uso dei metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione e rinvia ad un decreto ministeriale (il DM 560/2017) la definizione delle modalità e dei tempi di progressiva introduzione dell'obbligatorietà di tali metodi.

In considerazione della futura efficacia delle disposizioni del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (1° luglio 2023) anche le disposizioni BIM del D.Lgs. 50/2016 saranno abrogate e continueranno ad applicarsi solo ai procedimenti in corso.

Una regola specifica è dettata per le procedure di affidamento e per i contratti riguardanti investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNNR e PNC, per i quali -anche dopo il 1° luglio 2023- si applicano le disposizioni di cui al DL 77/2021, così come previsto dall’articolo 225, comma 7, del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

Anche qui vi è una connessione con la disciplina BIM posto che l’articolo 48 (Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC) del DL 77/2021, norma che si è visto essere stata confermata, tratta, tra l’altro, dell’assegnazione dei punteggi premiali per l’uso nella progettazione dei metodi e strumenti elettronici di modellazione.

I principi interpretativi

Lo schema del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici dedica la Parte I del Libro I alla codificazione dei principi che riguardano la disciplina dei Contratti Pubblici, declinandoli in maniera più o meno articolata, al fine di renderne espliciti i contenuti.

Fondamentale nel rinnovato quadro normativo è l’introduzione, tra gli altri, dei seguenti principi, contenuti agli articoli 1, 2 e 3 del Nuovo Codice:

• principio di risultato;
• principio della fiducia;
• principio dell’accesso al mercato.

Tali principi vengono considerati dal Legislatore alla stregua di veri e propri criteri di interpretazione delle altre norme del Codice e sono ulteriormente declinati in specifiche disposizioni di dettaglio.

La norma in esame quindi, prescrive alle Stazioni Appaltanti di interpretare le restanti disposizioni e orientare il proprio operato sulla scorta di quanto stabilito da detti principi.

Il principio di risultato

Con il principio del risultato, rivolto alle Committenze, viene enunciato l’interesse pubblico primario del Nuovo Codice, che quest’ultime devono sempre assumere nell’esercizio delle loro attività: l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo rispettando i principi di legalità, trasparenza e concorrenza (art. 1, comma 1).

In tale contesto, come chiarito dalla Relazione al Nuovo Codice, la trasparenza e la concorrenza vengono tutelate non come mero fine, ma come mezzo in vista del raggiungimento dell’obiettivo prefissato.

Nello specifico:

• la concorrenza - intesa come metodo - risulta funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti;
• la trasparenza risponde alla funzione della massima semplicità e celerità nella corretta applicazione della disciplina del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici, assicurandone la piena verificabilità.

Ma vi è di più. Nell’intenzione del Legislatore, il principio del risultato rappresenta altresì il criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per la valutazione delle responsabilità dei funzionari della Pubblica amministrazione oltre che ai fini dell'attribuzione dei diversi incentivi secondo le modalità previste dalla contrattazione collettiva.

Nel contesto sopra descritto è evidente che la trasparenza e la concorrenza non possono che essere due “strumenti” che devono trovare applicazione anche alla commessa BIM per il raggiungimento dell’obiettivo. Ma, a ben vedere, si potrebbe anche dire che la metodologia BIM ha anticipato il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici laddove essa ha già portato, prima che il principio di risultato fosse formalmente enunciato nel testo normativo e laddove adeguatamente adottata:

• la trasparenza della collaborazione, della condivisione dei dati e delle informazioni;
• la concorrenza data dall’interoperabilità mediante formati aperti non proprietari;
• la concorrenza tra i fornitori di tecnologie;
• l’apertura al coinvolgimento di specifiche progettualità tra i progettisti;

garantendo un più elevato livello di efficienza e efficacia nella realizzazione e gestione delle opere e dei servizi connessi.

I principi e diritti digitali

La parte II del libro I del Nuovo Codice è riservata alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, da intendersi come la vera grande sfida dei prossimi anni per realizzare la riforma del sistema economico-sociale e conseguentemente per il rilancio del Paese.

In una prospettiva di ripensamento complessivo del sistema di e-procurement, tutto il ciclo di vita dell’opera, dalla programmazione fino all'esecuzione e conclusione del contratto dovrà passare attraverso piattaforme telematiche interoperabili, confluendo sul portale dell'ANAC, con l'acquisizione diretta dei dati.

In tale angolazione la trasformazione digitale dell’attività amministrativa e del procedimento, nato cartaceo, richiede necessariamente un ripensamento complessivo e una ideazione di procedure e adempimenti in ottica nativa digitale.

L’articolo 19 del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici

L’articolo 19 del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici -rubricato “Principi e diritti digitali”- afferma i principi fondamentali che vengono in rilievo con l’attività di digitalizzazione e che le Stazioni Appaltanti devono adottare nel loro operato:

• neutralità tecnologica;
• trasparenza;
• sicurezza informatica;
• protezione dei dati personali.

Il tutto in un’ottica di equilibrio e tutela, posto che l’introduzione della tecnologia non deve comportare un arretramento delle garanzie o dei diritti degli operatori economici né dei doveri gravanti sulle pubbliche amministrazioni.

Once Only – Una volta sola

In un contesto di efficienza e di risultato, opera il principio once only - ossia dell’unicità dell’invio di dati, documenti e informazioni alle stazioni appaltanti: lavorare in chiave digitale implica che i dati vengano forniti una sola volta e ad un solo sistema informativo. Essi non possono essere richiesti da altri sistemi o banche dati, essendo resi disponibili dal sistema informativo ricevente.

Il principio once only ha carattere generale, tanto che esso si applica alla programmazione, a tutte le procedure di affidamento di realizzazione di contratti pubblici, ogni qual volta sono posti obblighi di comunicazione a una banca dati o un sistema informativo.

A tal fine, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici mantenuta dall’ANAC, si dovrà interfacciare con tutte le piattaforme digitali di e-procurement in uso alle stazioni appaltanti, consentendo agli operatori economici di non ripresentare più volte gli stessi documenti, o alle Committenze di doverli richiedere.

Viene sottolineata, ancora, l’importanza che tutte le attività e i procedimenti amministrativi connessi al ciclo di vita dei contratti pubblici siano svolti digitalmente al fine di realizzare dati che potranno essere fruiti secondo le previsioni di cui all’art. 19 comma 3 del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82.

Il comma 4 prevede che i soggetti titolari di banche dati adottino, per l’effettiva realizzazione della digitalizzazione delle procedure di gara, le necessarie misure per consentire automaticamente l'accesso digitale alle informazioni disponibili presso le banche dati di cui sono titolari, mediante le tecnologie di interoperabilità dei sistemi informativi secondo le previsioni e le modalità di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Come sottolinea la Relazione di accompagnamento al Nuovo Codice: “La realizzazione dell’interconnessione e la interoperabilità tra i sistemi telematici attraverso le interfacce applicative (API), garantendo un significativo risparmio del tempo necessario per effettuare attività conoscitive, rappresenta il presupposto per la concreta realizzazione del surrichiamato principio dello once only, al fine di conseguire la conoscenza delle informazioni relative al contratto che ne consentono tracciabilità e trasparenza”.

Cultura informatica, sicurezza e formazione

Particolarmente significativo, è il richiamo -contenuto al comma 5 dell’art. 19- alla circostanza che le Stazioni Appaltanti ma anche gli operatori economici debbano misure tecniche e organizzative a presidio della sicurezza informatica e della protezione dei dati personali.

La disposizione, come si apprende dalla Relazione, è funzionale a favorire la diffusione di misure, da parte delle Committenze, utili alla qualificazione e alla sicurezza, stimolando una uniformità di standard e una crescita complessiva della cultura della sicurezza informatica nella pubblica amministrazione e tra gli operatori economici.

Non meno rilevante è l’obbligo posto a carico delle Stazioni Appaltanti di formazione del personale addetto, garantendone il costante aggiornamento. Ciò risulta necessario posto che un efficace processo di implementazione della digitalizzazione richiede non solo l’acquisto di hardware e software, ma anche l’acquisizione di una adeguata maturità digitale del personale addetto che dovrà gestire le nuove procedure.

Con la digitalizzazione le Committenze pubbliche assicurano:

• la tracciabilità e la trasparenza delle attività svolte,
• l’accessibilità ai dati e alle informazioni,
• la conoscibilità dei processi decisionali automatizzati,
• rendono le piattaforme utilizzate accessibili, nei limiti fissati dalla legge.