Abusi edilizi: il titolo abilitativo e l'opera realizzata sono entità distinte

Attenzione - soprattutto per i comuni, ma vale anche per i privati che commettono un abuso edilizio - a non confondere il titolo abilitativo di un'opera con l'ordinanza di demolizione emessa per la stessa in quanto illecita.

Infatti, quando un'opera viene realizzata in difformità dalle prescrizioni del titolo edilizio (nel caso che esamineremo, quelle paesaggistiche), l'amministrazione non può annullare il titolo stesso, che resta legittimo, ma deve limitarsi ad ordinare la demolizione delle parti realizzate in contrasto con le prescrizioni. L'annullamento totale del titolo viola i principi di ragionevolezza e proporzionalità dell'azione amministrativa.

La ristrutturazione abusiva e l'annullamento del permesso di costruire

Nel caso all'esame del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana (CGARS), i ricorrenti avevano ottenuto nel 2012 una concessione edilizia per ristrutturare un fabbricato artigianale, con la condizione di eseguire i lavori in conformità all'autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza.

Ultimati i lavori nel 2014, un sopralluogo comunale del 2015 ha rilevato difformità rispetto alle prescrizioni paesaggistiche.

Il Comune ha quindi annullato in autotutela l'intera concessione edilizia nel 2016.

Il principio giuridico fondamentale

La Corte ha stabilito che il titolo edilizio e l'opera realizzata sono due entità giuridiche distinte:

• il titolo edilizio è l'autorizzazione amministrativa che, se rilasciata correttamente, rimane legittima anche se poi viene disattesa;
• l'opera realizzata è la costruzione materiale che può essere conforme o difforme rispetto al titolo.

Perché l'annullamento del titolo è illegittimo

L'annullamento del titolo edilizio viola il principio di proporzionalità perché:

• sproporzione tra mezzo e fine: quando le opere sono eseguite in modo difforme dalle prescrizioni (specie quelle estetiche), il problema non sta nel titolo rilasciato, che era corretto, ma nell'esecuzione materiale dei lavori;
• assenza di ragioni di interesse pubblico: il comune non ha esplicitato le prevalenti ragioni di interesse pubblico che giustificherebbero l'annullamento totale del titolo, violando l'art. 21-nonies della legge 241/1990;
• il titolo resta legittimo: la mancata osservanza delle prescrizioni da parte del titolare non rende illegittimo il titolo in sé, che era stato correttamente rilasciato.

Perché la demolizione è legittima

La demolizione delle parti difformi rappresenta invece lo strumento corretto perché:

• principio del minimo mezzo: è la misura meno invasiva e più proporzionata per tutelare l'interesse pubblico, colpendo solo ciò che è effettivamente irregolare;
• tutela effettiva dell'interesse pubblico: rimuove specificatamente le parti che violano le prescrizioni paesaggistiche senza annullare l'intero progetto;
• rispetto della proporzionalità: mantiene in vita la parte legittima dell'autorizzazione, consentendo eventualmente la conformazione dell'opera al titolo originario.

La logica della distinzione

La Corte chiarisce che "illegittima è stata la costruzione, non il titolo": quando un'opera viene realizzata diversamente da quanto autorizzato, l'amministrazione deve colpire l'abuso materiale (la costruzione difforme) e non l'atto amministrativo (il titolo), che rimane valido.

Questo approccio garantisce il principio di conservazione degli atti amministrativi e tutela l'affidamento del cittadino verso la pubblica amministrazione, impedendo che errori nell'esecuzione dei lavori comportino l'azzeramento dell'intero progetto autorizzato.

 In definitiva, il CGARS evidenzia che l'amministrazione deve scegliere lo strumento repressivo più appropriato: non l'annullamento totale del titolo (sproporzionato), ma l'ordinanza di demolizione delle sole parti abusive (proporzionata ed efficace per tutelare l'interesse pubblico).

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO