Cambio di destinazione d’uso da ufficio a commerciale senza opere? Il Salva Casa conferma la SCIA

Nei cambi di destinazione d’uso accade spesso che un Comune blocchi una SCIA alternativa al permesso di costruire. Tuttavia questa scelta di intervento non sempre è lecita soprattutto quando il provvedimento negativo arriva oltre il termine previsto dalla legge. Tale principio viene stabilito dal TAR della Puglia con la sentenza n. 908/2026, accogliendo il ricorso del proprietario di un’ immobile per il quale era stata presentata una SCIA alternativa al permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso di un immobile da ufficio a commerciale e dichiarando inefficace il provvedimento comunale con cui il Comune aveva comunicato l’inefficacia e l’archiviazione della SCIA. La decisione ribadisce un principio importante legato alla SCIA edilizia, principio per cui il Comune deve esercitare i propri poteri di controllo entro i termini stabiliti dalla normativa e non può intervenire tardivamente senza seguire la procedura prevista per l’autotutela.

Il caso del cambio di destinazione d’uso da ufficio a commerciale

L’immobile, nato come fabbricato rurale, era stato oggetto di condono edilizio nel 1991 con cambio di destinazione d’uso da locale agricolo a ufficio. Negli anni successivi il Comune aveva autorizzato interventi di ristrutturazione e, nel 2011, aveva rilasciato il certificato di agibilità per l’uso come ufficio. Nonostante ciò, nei locali era stata svolta per anni un’attività commerciale legata alla vendita e all’intermediazione di olio di oliva. Nel 2025 il proprietario aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per comunicare il passaggio da destinazione “ufficio” a “commerciale”, senza realizzare opere edilizie. Il Comune, dopo aver richiesto integrazioni documentali, aveva dichiarato inefficace la SCIA e archiviato la pratica, ritenendo la destinazione commerciale incompatibile con l’art. 35 delle NTA (Norme Tecniche di Attuazione) del Piano Regolatore, che per l’area prevedeva principalmente servizi pubblici, scuole, verde attrezzato e parcheggi.

SCIA edilizia: dopo 30 giorni il Comune può intervenire solo mediante autotutela

Il TAR fornisce dei chiarimenti per quanto riguarda il rispetto dei termini della SCIA e in particolare:
“Il comma 6-bis specifica poi che, “Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni”. Ancora, il comma 4 della medesima disposizione stabilisce che, “Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21 nonies”.
Nel caso di specie, come si è visto, la segnalazione certificata di cui di discute risulta essere stata presentata dall’odierna ricorrente in data **.4.2025. Di conseguenza, secondo quanto espressamente previsto dai commi 3 e 6-bis dell’art. 19 della medesima legge sopra richiamati, il Comune di Fasano avrebbe dovuto adottare un eventuale provvedimento negativo - di carattere inibitorio, repressivo o comunque conformativo - rispetto alla segnalazione della ricorrente entro il termine del **.5.2025. Per converso, l’Amministrazione comunale ha adottato l’atto in gravame n. *** soltanto in data **.7.2025, quindi oramai scaduto il termine di trenta giorni individuato dal comma 6-bis. Va peraltro posto in rilievo che anche la stessa richiesta di integrazione documentale avanzata dal Comune risulta essere stata comunicata alla *** *** solo successivamente allo scadere dei trenta giorni indicati dal combinato disposto dei commi 3 e 6-bis (...), non potendo dunque in alcun modo incidere sull’eventuale sospensione del termine de quo, essendo quest’ultimo oramai già integralmente decorso. (…) Ne discende, in applicazione di quanto previsto dall’art. 2, comma 8-bis, della medesima l. n. 241, l’inefficacia di tale atto.”

Per la SCIA edilizia il Comune ha 30 giorni dalla presentazione per adottare eventuali provvedimenti inibitori, repressivi o conformativi. Il Comune, invece, ha adottato il provvedimento due mesi dopo la scadenza dei 30 giorni. Anche la richiesta di integrazione documentale sarebbe arrivata troppo tardi, per cui non avrebbe potuto sospendere un termine già scaduto. Per questo, viene ritenuto inefficace il provvedimento comunale, ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990.

Cambio di destinazione d’uso senza lavori: quando basta la SCIA e non serve il permesso di costruire

Ma quale titolo edilizio serve per il cambio di destinazione d’uso senza esecuzione di lavori?
Il giudice chiarisce che “Non appare, del resto, convincente la ricostruzione offerta dall’Amministrazione nelle proprie difese, con cui si sostiene che, nella vicenda in esame, non potrebbe trovare applicazione la disciplina dell’art. 19 della l. n. 241/1990, atteso che la specifica richiesta avanzata da parte ricorrente - id est il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile da “ufficio” a “commerciale” - necessiterebbe del titolo edilizio costituito dal permesso di costruire. Fermo, invero, restando che la motivazione del provvedimento n. *** non reca alcun riferimento a tale circostanza (...), si osserva altresì che l’art. 23-ter del d.P.R. n 380/2001, nella formulazione conseguente all’approvazione del d.l. n. 69/2024 (...) stabilisce, in particolare al comma 1-quinques, che, “Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli: a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1 [ossia in caso di mutamento di destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare senza l’esecuzione di opere ovvero con esecuzione di interventi di edilizia libera; n.d.r.], la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241”. Essendo dunque indiscusso, oltre che comprovato dagli atti di giudizio, che il cambio di destinazione segnalato dalla parte non richiedeva l’esecuzione di alcuna opera (…), va dunque esclusa la necessità per la stessa di avanzare richiesta per il rilascio di un permesso di costruire, reputandosi invece corretta, ai fini che qui interessano, la presentazione di una mera segnalazione certificata di inizio attività.”
La tesi del Comune secondo cui il cambio da ufficio a commerciale avrebbe richiesto un permesso di costruire viene respinta dal TAR, infatti, il cambio di destinazione d’uso non comportava l’esecuzione di opere sull’immobile e in tali casi l’art. 23-ter, comma 1-quinquies, del DPR 380/2001, dopo il Salva Casa (DL 69/2024), prevede l’utilizzo della SCIA ex art. 19 L. 241/1990. Pertanto, il proprietario non doveva chiedere un permesso di costruire quando sarebbe sufficiente per legge presentare un titolo semplificato.
Il TAR considera quindi corretta la SCIA presentata.

Quindi dalla sentenza emerge che:

la SCIA non può essere bloccata dall’amministrazione senza il rispetto dei termini previsti dalla legge e il cambio di destinazione d’uso senza opere deve essere valutato alla luce della disciplina nazionale aggiornata dal decreto Salva Casa.

Scarica la sentenza in allegato

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FAQ Tecniche: SCIA cambio destinazione d’uso: 30 giorni per i controlli del Comune

Che cos’è un cambio di destinazione d’uso senza opere?
È il passaggio dell’immobile o dell’unità immobiliare a una diversa funzione senza eseguire opere edilizie, oppure mediante opere riconducibili all’edilizia libera.
L’art. 23-ter DPR 380/2001 disciplina la rilevanza urbanistica del mutamento.
La verifica deve riguardare anche pianificazione comunale, vincoli e disciplina regionale applicabile.

Quale titolo serve per il cambio da ufficio a commerciale senza opere?
Nel caso deciso dal TAR, il mutamento senza opere è stato ritenuto assoggettabile a SCIA ordinaria ex art. 19 L. 241/1990.
Non va però trasformato il principio in una regola indistinta: occorre verificare la categoria funzionale, lo strumento urbanistico, eventuali vincoli e le norme regionali.
La sentenza esclude, nel suo specifico contesto, la necessità del permesso di costruire.

La SCIA ordinaria coincide con la SCIA alternativa al permesso di costruire?
No. Sono istituti distinti e non devono essere usati come sinonimi nell’articolo.
La sentenza richiama l’art. 19 L. 241/1990 e qualifica come corretta una “mera segnalazione certificata di inizio attività” ai fini del giudizio.
Conviene quindi sostituire nel testo le espressioni che identificano automaticamente la pratica come “SCIA alternativa al permesso di costruire”.

Entro quando il Comune può bloccare una SCIA edilizia?
Per la SCIA in materia edilizia, l’art. 19, comma 6-bis, L. 241/1990 riduce a 30 giorni il termine previsto per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3.
Nel caso esaminato, l’atto comunale è stato adottato dopo la scadenza ed è stato dichiarato inefficace.
Il computo concreto richiede la verifica della data di presentazione e della completezza documentale.

Una richiesta di integrazione documentale sospende sempre il termine di 30 giorni?
No. Nella vicenda esaminata, la richiesta è intervenuta quando il termine era già integralmente decorso e non ha potuto incidere sulla sua scadenza.
Il dato utile per tecnici e Comuni è protocollare con precisione deposito, comunicazioni e integrazioni.
Non è sufficiente una richiesta tardiva per riaprire un termine già concluso.

Dopo 30 giorni il Comune perde ogni potere sulla SCIA?
No. Dopo la scadenza del termine ordinario, l’amministrazione può intervenire ricorrendo ai poteri richiamati dall’art. 19, comma 4, L. 241/1990, alle condizioni dell’art. 21-nonies.
Occorrono quindi presupposti, motivazione e garanzie procedimentali proprie dell’autotutela.
L’inefficacia dell’atto tardivo non elimina la necessità di rispettare le norme urbanistiche sostanziali.

Quali errori devono evitare professionista e proprietario?
Occorre evitare di confondere SCIA ordinaria e SCIA alternativa al permesso di costruire.
È necessario verificare preventivamente la conformità del cambio d’uso alle NTA, ai vincoli, agli standard urbanistici, alla disciplina regionale e alle eventuali autorizzazioni settoriali.
Va conservata prova certa di deposito, asseverazioni e comunicazioni comunali.