Demolizione e ricostruzione: chiarimenti su SCIA o permesso di costruire

L’articolo tratta la sentenza della Corte di Cassazione n. 19279/2026 relativa al sequestro preventivo di un’area dove era in corso la realizzazione di un edificio residenziale di otto piani. L’intervento, identificato dalla PA come nuova costruzione anziché ristrutturazione edilizia come da istanza, è stato, quindi, qualificato come realizzato in assenza del necessario piano attuativo e permesso di costruire, in violazione dell’art. 41-quinquies della legge urbanistica n. 1150/1942. La Cassazione, pur non entrando nel merito della legittimità urbanistica dell’opera, richiama comunque la necessità del piano attuativo per edifici oltre 25 metri di altezza o 3 mc/mq di densità, nonché la distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione. Nel caso di specie vengono dichiarati inammissibili i ricorsi.

Il caso della demolizione del laboratorio

La vicenda ha origine dalla demolizione di un fabbricato destinato a laboratorio e dalla successiva costruzione di un edificio residenziale di otto piani fuori terra e due interrati. La particolarità del caso era che l'intervento era stato avviato mediante SCIA, poichè si riteneva che potesse essere qualificato come semplice ristrutturazione edilizia.
Il caso è molto articolato e vede diverse fasi. In primo luogo, la Procura della Repubblica contesta agli indagati la realizzazione dell’intervento senza un valido titolo edilizio, valutando insufficiente la SCIA, e agli stessi imputava anche i reati di lottizzazione abusiva e di esecuzione di lavori in assenza di permesso di costruire.
In seguito, il GIP di Milano respinge la richiesta di sequestro, reputando sussistente la buona fede degli indagati. Di contro, la Procura impugna la decisione davanti al Tribunale del Riesame, il quale dispone invece il sequestro dell’area, qualificando l’intervento come nuova costruzione e ritenendo necessaria la pianificazione attuativa per tale intervento urbanisticamente fortemente rilevante. Difatti, la presenza di altezze e densità elevate comporta un carico urbanistico di rilievo tanto da dover opportunamente affiancare al titolo abilitativo un’esplicita pianificazione attuativa.

Demolizione e nuova costruzione: quando la SCIA non basta

Secondo il tribunale del riesame “(…) la demolizione di un preesistente fabbricato (laboratorio) e la successiva edificazione di un nuovo palazzo residenziale di otto piani fuori terra e due interrati non potesse essere ricondotta alla categoria della "ristrutturazione edilizia". Si è rilevato, infatti, che vi era una "totale discontinuità" tra l'organismo edilizio preesistente e quello di nuova realizzazione, tale da escludere un'operazione di "recupero" e configurare, invece, una "nuova costruzione". Dalle due premesse precedenti discende, come corollario logico, l'illegittimità del titolo edilizio utilizzato. In quanto l'intervento era una "nuova costruzione" che necessitava di piano attuativo, esso non poteva essere assentito tramite una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), neanche nella sua forma "alternativa" al permesso di costruire (ex art. 23 e 23 bis d.P.R. 380/2001). Il titolo corretto era, quindi, il permesso di costruire preceduto dall'adozione del piano attuativo o di lottizzazione convenzionata. La SCIA presentata era, pertanto, radicalmente inidonea e inefficace. (…)”.

Interventi di demolizione e ricostruzione di un nuovo edificio con configurazione geometrica e destinazione completamente differenti sono da configurarsi una nuova costruzione, non una ristrutturazione. Infatti tra il vecchio e il nuovo edificio ci sarebbe una totale discontinuità incompatibile con un semplice intervento di recupero. È chiaro che essendo inquadrato come una nuova costruzione l’intervento richiederebbe un titolo edilizio come il permesso di costruire, ma in tali casi esso andrebbe preceduto anche da un piano attuativo, rendendo impossibile quindi persino il ricorso ad una SCIA nella forma alternativa al permesso di costruire. Ecco perché la SCIA è stata ritenuta nella fattispecie radicalmente inidonea e inefficace.
Gli indagati ricorrono quindi in Cassazione, contestando, tra l’altro, la qualificazione dell’intervento e la necessità del piano attuativo.

SCIA, nuova costruzione e piano attuativo: i chiarimenti

Risulta nello specifico molto interessante il punto in cui la Cassazione precisa che “(…) in ordine alla nozione di ristrutturazione edilizia e agli interventi a essa riconducibili (…) e alla necessità della preventiva adozione dello strumento urbanistico attuativo, ai sensi dell'art. 41-quinquies, comma 6, legge 17 agosto 1942, n. 1150, per la realizzazione di opere con volume superiore a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile o con altezza superiore a venticinque metri nei comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione (…), i ricorsi delle società *** *** e quello di *** *** debbono essere dichiarati inammissibili”, considerando perfettamente espresso il giudizio di secondo grado in merito all’adozione di una preventiva pianificazione attuativa rispetto al titolo edilizio.
Due sono le questioni ossia la nozione di ristrutturazione edilizia e la necessità di uno strumento urbanistico attuativo preventivo. Quest’ultimo è richiesto, ai sensi dell’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942, per opere con volume superiore a 3 mc/mq o altezza superiore a 25 metri. La norma riguarda i Comuni dotati di piano regolatore generale (oggi PUC, piano urbanistico comunale, o PGT, piano di governo del territorio) o altre pianificazioni minori (ossia programma di fabbricazione).

Quindi in pratica il Tribunale del Riesame aveva ritenuto che l'intervento fosse una nuova costruzione e che, superando i 25 metri di altezza e i 3 mc/mq di densità fondiaria, fosse necessario un piano attuativo. La Cassazione, pur dichiarando inammissibili i ricorsi senza esaminare nel merito la vicenda, richiama la necessità sempre di una corretta qualificazione dell'intervento.

In definitiva:

La SCIA, nel caso esaminato, non poteva essere utilizzata per realizzare interventi edilizi che configurano una nuova costruzione per disomogeneità col preesistente. Inoltre, quando un intervento supera i limiti dimensionali fissati dalla normativa è indispensabile verificare preventivamente la necessità di un piano attuativo e del permesso di costruire.

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Keywords: SCIA, nuova costruzione, demo-ricostruzione, piano attuativo, permesso di costruire, art. 41-quinquies legge 1150/1942

FAQ TECNICHE: Demolizione e ricostruzione: SCIA, piano attuativo e permesso di costruire

Quando una demolizione e ricostruzione può essere qualificata come nuova costruzione?
La qualificazione dipende dalle caratteristiche concrete dell’intervento e dalla disciplina urbanistica applicabile. Nel caso esaminato, il Tribunale del riesame ha valorizzato la totale discontinuità tra il laboratorio demolito e il nuovo edificio residenziale di otto piani.
Non è sufficiente il nome attribuito dal progettista o dalla SCIA: devono essere verificati organismo edilizio, sagoma, sedime, volumetria, destinazione d’uso e previsioni urbanistiche. [Verificare disciplina regionale e comunale applicabile].

In quali casi la SCIA alternativa al permesso di costruire non è utilizzabile?
La SCIA alternativa opera soltanto nei casi previsti dal d.P.R. n. 380/2001 e non sostituisce gli eventuali presupposti urbanistici ulteriori. Se l’intervento richiede un piano attuativo o una lottizzazione convenzionata, la sola presentazione della SCIA è inidonea.
Nel caso trattato, l’inidoneità deriva dalla qualificazione come nuova costruzione soggetta a pianificazione attuativa preventiva.

Qual è il rilievo della soglia di 25 metri o di 3 mc/mq?
L’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150/1942 richiama lo strumento urbanistico attuativo per costruzioni con volume superiore a 3 mc per mq di area edificabile oppure altezza superiore a 25 m.
Le condizioni sono alternative, non cumulative. La loro applicazione concreta va coordinata con PRG/PGT/PUC, norme tecniche di attuazione e disciplina regionale. [Verificare strumento urbanistico comunale vigente].

Il superamento delle soglie rende automaticamente abusivo l’intervento?
No. Il superamento delle soglie non sostituisce l’istruttoria urbanistica né consente conclusioni automatiche sull’abusività. Esso impone di verificare se la disciplina applicabile richieda preventivamente un piano attuativo, oltre al corretto titolo edilizio.
L’articolo deve evitare di presentare la soglia come un automatismo sanzionatorio e distinguere il piano urbanistico dal titolo abilitativo.

Quali verifiche progettuali servono prima di presentare una SCIA?
Occorre ricostruire con elaborati comparativi lo stato legittimo, l’edificio demolito, il progetto di ricostruzione e la relativa qualificazione ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001. Vanno poi verificati indici fondiari, altezza, volumetria, destinazione, standard e necessità di pianificazione attuativa.
Sono essenziali anche pareri, vincoli, convenzioni urbanistiche e titoli presupposti. [Verificare disciplina locale].

Quali controlli devono svolgere committente, progettista e direttore dei lavori?
Il committente deve acquisire un quadro autorizzativo completo prima dell’avvio; progettista e direttore lavori devono controllare la coerenza tra progetto, titolo, atti urbanistici e opere eseguite. Ogni variante che incida sulla qualificazione dell’intervento richiede una nuova verifica del titolo.
La SCIA non trasferisce alla pubblica amministrazione la responsabilità della corretta qualificazione dichiarata dal tecnico.

Quali errori occorre evitare nella demolizione e ricostruzione?
Il primo errore è assimilare automaticamente una ricostruzione ediliziamente disomogenea a una ristrutturazione. Il secondo è valutare solo il permesso di costruire, omettendo il controllo sulla necessità di piano attuativo o lottizzazione convenzionata.
Va inoltre evitato di attribuire alla Cassazione una pronuncia di merito: nel caso indicato i ricorsi sono stati dichiarati inammissibili.