Concessione edilizia in sanatoria: quando il titolo è solo annullabile ma non nullo

La sentenza n. 154/2026 del TAR Sardegna riguarda tre ricorsi promossi da una società contro il Comune, con cui si chiedeva di dichiarare nulla o inesistente una concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 1990 per delle costruzioni abusive realizzate in area agricola vincolata. Il Tribunale ha dichiarato i ricorsi inammissibili, fornendo dei chiarimenti in merito al fatto che i vizi denunciati configurino al massimo un'annullabilità dell'atto ma non la sua nullità così come il termine per l'impugnazione fosse ormai ampiamente scaduto. Quindi oltre alle spese processuali ordinarie la ricorrente è stata condannata a pagare un'ulteriore somma di a titolo di sanzione per avere promosso un'azione ritenuta gravemente infondata.

Il caso

Un Comune nel 1990 rilascia una concessione edilizia a dei proprietari di un immobile situato in un'area agricola sottoposta a vincoli paesaggistici. In seguito una società che si dichiarava proprietaria o comunque posseditrice di immobili vicini, ha promosso tre distinti ricorsi davanti al TAR della Sardegna sostenendo che il fabbricato oggetto del condono sarebbe stato realizzato in violazione delle norme urbanistiche e paesaggistiche. Nei ricorsi la società ha sostenuto che il Comune non avrebbe potuto rilasciare il condono perché l'area era gravata da vincoli paesaggistici (sarebbe mancato il parere dell'autorità competente) e perché mancavano anche altri requisiti essenziali previsti dalla normativa.

Tra le contestazioni figuravano:

• l'assenza della cosiddetta "doppia conformità";
• la presunta insufficienza della documentazione allegata alla domanda di condono;
• il fatto che il fabbricato realizzato sarebbe stato molto diverso rispetto a quello originariamente autorizzato.

Il Comune si costituisce in giudizio chiedendo il rigetto delle domande, evidenziando che il titolo edilizio contestato esiste da oltre tre decenni e che questioni analoghe erano già state affrontate in precedenti contenziosi al TAR.

Concessione edilizia in sanatoria e vincoli paesaggistici

Il TAR precisa in primis che “(…) un provvedimento di concessione edilizia in sanatoria rilasciato in contrasto con le previsioni di legge afferenti ai vincoli paesaggistici – fattispecie denunciata con il ricorso in esame – non può configurarsi giuridicamente inesistente, ma unicamente annullabile per violazione di legge, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 1 l. n. 241 del 1990 e deve, perciò, essere impugnato nel termine di cui all’art. 41 c.p.a.”(…)”.
Un provvedimento di concessione edilizia rilasciato in violazione dei vincoli paesaggistici non è nullo, ma solo annullabile, per questo deve essere impugnato nei termini di legge, altrimenti il titolo si consolida e non è più direttamente contestabile.

Infatti il giudice chiarisce che “I vizi dedotti – concernenti la violazione di vincoli urbanistici e paesaggistici – possono integrare ipotesi di annullabilità per violazione di legge dei titoli edilizi rilasciati dall’Amministrazione, ma non ne determinano la radicale nullità, configurabile soltanto nelle fattispecie tassative previste dall’art. 21-septies della legge n. 241/1990, che nella specie non ricorrono. In quanto meramente annullabili, tali provvedimenti valgono a legittimare le opere realizzate e devono essere tempestivamente impugnati dagli interessati, nei termini di legge.  (…) La ricorrente si è limitata ad allegare nel solo ricorso NRG 1104/2025 di aver appreso dell’esistenza del titolo edilizio in sanatoria n. 12 del 1990 (...) tramite una relazione di servizio (...) del Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Calasetta (*** ***) redatta il 17/07/2017 (…). Ora, perciò, è evidente, da un lato, che il ricorso sarebbe al più dovuto essere proposto entro il termine di decadenza decorrente da tale momento (2017), ma, in ogni caso, si deve evidenziare che la costruzione di cui è dedotta l’abusività (così come il provvedimento impugnato che la legittima) insiste, pacificamente, sull’area dal 1990 e dunque la ricorrente era nelle condizioni di proporre ricorso – e avrebbe dovuto – nel termine di decadenza dalla percezione dei vizi del provvedimento impugnato, tanto più che deduce la totale inedificabilità dell’area (...). Non può più oggi rimettersi in discussione la legittimità della concessione edilizia in sanatoria n. 12 del 1990, poiché la stessa è – al più – semplicemente annullabile per violazione di legge, poiché a tale vizio sono riconducibili tutte le argomentazioni svolte nei ricorsi riuniti e, perciò, essi si appalesano inammissibili.”
Il titolo edilizio rilasciato in violazione di vincoli urbanistici o paesaggistici non è automaticamente nullo, ma solo annullabile per violazione di legge, salvo i casi tassativi di nullità previsti dall’art. 21-septies della l. 241/1990. Nel caso concreto, il ricorso è stato proposto tardivamente rispetto alla conoscenza del titolo (quantomeno dal 2017) e ne deriva l’inammissibilità del ricorso, perché non si può contestare oggi un titolo del 1990 ormai consolidato.

Infine, oltre a dichiarare inammissibili i ricorsi, il TAR condanna la società non solo al pagamento delle spese legali a favore del Comune, ma anche al pagamento di ulteriori 2.000 euro ai sensi dell'art. 26, comma 1, c.p.a., ravvisando la manifesta infondatezza dell'azione e la sussistenza della colpa grave.

Quindi i titoli edilizi che si ritengono illegittimi devono essere impugnati nei termini previsti dalla legge e non possono essere rimessi in discussione, a distanza di molti anni, sostenendone la nullità o l'inesistenza se vengono dedotti soltanto vizi di annullabilità (diversi da quelli previsti all'art. 21-septies della legge n. 241/1990).

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Keywords: concessione edilizia in sanatoria, vincoli paesaggistici e urbanistici, titolo edilizio.

FAQ TECNICHE: Concessione edilizia in sanatoria e vincoli paesaggistici | Ingenio

La violazione di vincoli paesaggistici rende nullo il titolo edilizio in sanatoria?
No. Secondo l’impostazione ribadita dal TAR Sardegna, la violazione di vincoli paesaggistici integra un vizio di legittimità.
Il titolo è quindi annullabile, non nullo, salvo le ipotesi tassative di nullità ex art. 21-septies L. 241/1990.
Ne deriva la necessità di impugnazione nei termini ordinari.

Quando si applica l’art. 21-septies L. 241/1990?
Solo nei casi di nullità espressamente previsti dalla norma (difetto assoluto di attribuzione, mancanza elementi essenziali, ecc.).
Non si applica automaticamente alle violazioni urbanistiche o paesaggistiche.
Serve verifica puntuale della fattispecie concreta.

Qual è la differenza tra annullabilità e nullità in edilizia?
L’annullabilità riguarda vizi di legittimità e richiede impugnazione entro termini decadenziali.
La nullità è insanabile e rilevabile d’ufficio.
Nel caso edilizio, la maggior parte dei vizi rientra nell’annullabilità.

Che ruolo ha l’art. 41 c.p.a. nei titoli edilizi?
Disciplina i termini per l’impugnazione degli atti amministrativi.
Decorso il termine, il titolo si consolida e non è più contestabile.
Rilevante nei casi di concessioni in sanatoria datate.

Il condono edilizio può essere contestato dopo molti anni?
Solo se ricorrono ipotesi di nullità.
In caso di annullabilità, il decorso del termine preclude l’azione.
Nel caso analizzato, il titolo del 1990 è considerato consolidato.

Cosa si intende per autotutela nel diritto edilizio?
È il potere della PA di riesaminare i propri atti.
Non è un rimedio sostitutivo dell’impugnazione giudiziale.
Non può essere imposto oltre i limiti temporali e giuridici.

Quali errori ricorrenti emergono nei contenziosi su sanatorie?
Confusione tra nullità e annullabilità.
Impugnazioni tardive su titoli consolidati.
Uso improprio dell’autotutela come strumento surrogatorio del ricorso.