Demo-ricostruzione: no alla ristrutturazione se si accorpano o frazionano volumi!

Una demolizione e ricostruzione non è sempre una ristrutturazione edilizia, soprattutto se il progetto modifica il numero degli edifici e perde ogni continuità con quello esistente, configurandosi quindi come una nuova costruzione. A tal proposito l’articolo tratta la sentenza del TAR Lombardia n. 4033/2026 relativamente ad una SCIA alternativa al permesso di costruire presentata per demolire e ricostruire un edificio, con cambio di destinazione d’uso da servizi privati a residenza. Il TAR ha ritenuto corretto qualificare l’intervento come nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, perché comportava la modifica del numero degli edifici e mancava un adeguato elemento di continuità con il fabbricato preesistente. Di conseguenza, essendo superati i limiti di 25 metri di altezza previsti dall’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150/1942, era necessario un piano attuativo. Il ricorso della società è stato quindi respinto, confermando l’inibizione della SCIA da parte del Comune.

Demolizione e ricostruzione, ristrutturazione e nuova costruzione: differenze

Quando un progetto edilizio di demolizione e ricostruzione può essere considerato una ristrutturazione edilizia? E quando invece si configura come nuova costruzione?
Bisogna a tal proposito chiarire che:

• la demolizione con successiva ricostruzione è un intervento edilizio attraverso il quale si procede alla sostituzione di un corpo di fabbrica esistente con uno nuovo che però debba mantenere degli elementi di continuità col precedente;
• la ristrutturazione comprende invece una serie di interventi con i quali si va a modificare, migliorare, adeguare o ripristinare le caratteristiche di un edificio esistente;
• la nuova costruzione riguarda quella serie di interventi edilizi che trasformano significativamente il territorio inserendo un corpo di fabbrica ove prima non esisteva.

Con la sentenza n. 4033/2026 del TAR Lombardia vengono affrontate due questioni particolarmente rilevanti per il settore edilizio, ossia:

1. quando sia importante, ai fini del titolo abilitativo da richiedere, la qualificazione dell'intervento edilizio perché anche la SCIA alternativa può non essere sufficiente in caso di variazione del numero di corpi di fabbrica;
2. quando titoli abilitativi come il permesso di costruire o la SCIA alternativa, possono non essere sufficienti, infatti per via dell'impatto dell'opera sul territorio potrebbe occorre l'adozione di una preventiva pianificazione urbanistica attuativa.

Perché il Comune blocca la SCIA?

Una società immobiliare presenta ricorso contro il Comune, che aveva vietato l'avvio dei lavori previsti in una SCIA alternativa al permesso di costruire relativa alla trasformazione di un edificio.
L'intervento prevedeva la demolizione e la ricostruzione dell'edificio esistente con il cambio di destinazione d'uso da servizi privati ad abitazioni. Durante l'istruttoria, il Comune ha ritenuto che il progetto presentasse due criticità decisive ossia:

• la prima riguardava l'altezza del nuovo fabbricato, superiore ai 25 metri, circostanza che, secondo l'amministrazione, rendeva necessaria una pianificazione attuativa ai sensi dell'art. 41-quinquies della legge urbanistica n. 1150/1942;
• la seconda riguardava la natura stessa dell'intervento, infatti per l’ente non si trattava di una ristrutturazione edilizia, ma di una nuova costruzione, poiché il progetto modificava il numero degli edifici e non conservava alcun reale collegamento con il manufatto originario.

Quando la demolizione e ricostruzione diventa una nuova costruzione

Il TAR chiarisce che “(…) l’art. 10 del decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020, ha modificato il terzo e il quarto periodo dell’art. 3, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilendo che <<nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche (…). Ciò precisato va ora osservato che, secondo un orientamento giurisprudenziale formatosi prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76 del 2020, sebbene nelle ipotesi di demolizione e ricostruzione non sia necessario il rispetto del vincolo della sagoma, si fuoriesce dall’ambito della ristrutturazione edilizia e si rientra in quello della nuova costruzione quando fra il precedente edificio e quello da realizzare al suo posto non vi sia alcuna continuità, producendo in tal caso il nuovo intervento un rinnovo del carico urbanistico che non presenta più alcuna correlazione con l’edificazione precedente (…)”.
L’art. 10 del decreto legge n. 76 del 2020 stabilisce che la ristrutturazione edilizia comprende anche demolizione e ricostruzione con modifiche a sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76 del 2020, se tra il vecchio e il nuovo edificio mancava una continuità sostanziale, l’intervento si configurava come nuova costruzione.
Il criterio fondamentale era quindi stabilire il rapporto di continuità tra l’edificio preesistente e quello ricostruito. In particolare se la nuova edificazione comportava un nuovo carico urbanistico senza una reale correlazione con l’edificio precedente, si configurava una nuova costruzione, soggetta al relativo titolo edilizio.

Demolizione e ricostruzione: quando diventa nuova costruzione e non ristrutturazione edilizia

Il TAR ha richiamato una sentenza del Consiglio di Stato “(…) il quale, pur prendendo atto dell’ampia definizione legislativa, ha escluso che la ristrutturazione edilizia ricorra ogniqualvolta si proceda alla ricostruzione di un immobile demolito, precisando che non vi può essere ristrutturazione quando: a) l’intervento non riguardi un singolo immobile preesistente, ma si riferisca a una pluralità di manufatti che vengono accorpati in un unico volume; b) all’opposto si proceda al frazionamento di un unico volume originario in più edifici di nuova realizzazione (principio dell’unicità dell’edificio); c) l’intervento non sia “neutro” sotto il profilo dell’impatto fisico e comporti “una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito” (neutralità dell’impatto sul territorio); d) non vi sia contestualità fra demolizione e ricostruzione, evenienza questa che di verifica quando la demolizione e la ricostruzione siano assentite con diversi titoli edilizi (…).
Come visto peraltro, i criteri individuati da tale atto (la modifica del numero degli edifici e la mancanza di qualsiasi “traccia” dell’immobile preesistente) sono stati ritenuti dalla giurisprudenza ragionevoli indicatori della rottura di quel “nesso di continuità” tra la vecchia e la nuova costruzione che giustifica il passaggio di qualifica. (…) Diviene a questo punto agevole osservare che, siccome non è contestato che l’intervento di cui si discute determina una modifica del numero degli edifici, esso non può essere ascritto alla categoria della ristrutturazione edilizia ma va correttamente qualificato come intervento di nuova costruzione.”
Quindi ogni demolizione e ricostruzione NON è automaticamente una ristrutturazione edilizia, la quale presuppone infatti una continuità tra l’edificio demolito e quello ricostruito, tuttavia questa continuità viene meno se:

• cambia il numero di edifici (più edifici esistenti vengono accorpati in uno nuovo ovvero l'edificio preesistente viene diviso in più edifici nuovi);
• l’intervento comporta una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito.

Anche la mancanza di contestualità tra demolizione e ricostruzione può escludere la ristrutturazione. In particolare, la modifica del numero degli edifici è considerata un indicatore della rottura del rapporto di continuità con il fabbricato originario.
Nel caso esaminato, la modifica del numero degli edifici è stata ritenuta dal TAR un elemento decisivo per escludere la ristrutturazione edilizia e qualificare l’intervento come nuova costruzione.

Concludendo...

Quando la demolizione e ricostruzione modifica il numero degli edifici e interrompe il rapporto di continuità con il manufatto originario, l’intervento è qualificabile come nuova costruzione. Nel caso esaminato, tale qualificazione ha comportato l’inibizione della SCIA alternativa e, per il superamento dei parametri previsti dall’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150/1942, la necessità di un preventivo piano attuativo.

Scarica la sentenza in allegato

Keywords: demolizione e ricostruzione, nuova costruzione, ristrutturazione, SCIA alternativa al permesso di costruire, piano attuativo.

FAQ TECNICHE: Demolizione e ricostruzione: quando è nuova costruzione e non ristrutturazione

Che cosa distingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione?
La ristrutturazione edilizia comprende interventi che trasformano un organismo esistente e può includere demolizione e ricostruzione. La nuova costruzione ricorre quando l’intervento determina una trasformazione ulteriore del territorio e perde il necessario collegamento con l’edificio preesistente. La valutazione va svolta sul progetto, sullo stato legittimo e sulla disciplina locale applicabile.

La demolizione e ricostruzione con sagoma o sedime diversi è sempre nuova costruzione?
No. L’art. 3, comma 1, lett. d), del DPR 380/2001 ammette, in via generale, demolizione e ricostruzione con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Restano fermi i limiti previsti per immobili tutelati e per zone territoriali omogenee A o assimilate. [Verificare specifica tecnica/norma]

Accorpare più fabbricati in un unico edificio è sempre ristrutturazione?
Non necessariamente. La giurisprudenza richiamata dal TAR considera l’accorpamento di più manufatti o il frazionamento di un unico volume in più edifici un indice della rottura della continuità con l’esistente. Occorre però verificare la fattispecie concreta, le previsioni urbanistiche comunali e la disciplina regionale.

Quando la SCIA alternativa al permesso di costruire non è sufficiente?
La SCIA alternativa può essere utilizzata solo per gli interventi ammessi dall’art. 23 del DPR 380/2001 e nel rispetto della pianificazione urbanistica. Se l’intervento è qualificato come nuova costruzione e richiede una preventiva pianificazione attuativa, la SCIA non può sostituirla. Il titolo edilizio non supera i presupposti urbanistici a monte.

Perché l’altezza di 25 metri rileva nel caso esaminato?
Nel caso trattato, il superamento di 25 metri è stato collegato dal Comune e dal TAR alla necessità di un piano attuativo ai sensi dell’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150/1942. La verifica non può però limitarsi all’altezza: rilevano anche area, standard, densità, disciplina comunale e stato di urbanizzazione. [Verificare specifica tecnica/norma]

Quali controlli deve svolgere il progettista prima di depositare la pratica?
Vanno verificati consistenza e numero degli edifici esistenti, stato legittimo, continuità tra preesistenza e progetto, destinazione d’uso, parametri urbanistici, vincoli e prescrizioni del PGT. È essenziale controllare se l’ambito richiede un piano attuativo o se ricorrono condizioni che ne escludono la necessità. [Integrare esempio applicativo]

Quali sono gli errori più frequenti da evitare?
Non bisogna qualificare automaticamente ogni demo-ricostruzione come ristrutturazione, né confidare nel solo titolo edilizio senza verificare la pianificazione attuativa. È rischioso trascurare la modifica del numero degli edifici, il carico urbanistico, l’altezza e gli standard. La relazione tecnica dovrebbe motivare espressamente la categoria d’intervento scelta.