Il decorso temporale e il limite volumetrico sono ostacoli alla legittimazione degli abusi edilizi

Abuso edilizio e calcolo volumetrico: principi e limiti normativi

In materia di abuso edilizio, ricorrono spesso due convinzioni errate:

• che in presenza di più unità abitative il calcolo volumetrico possa avvenire separatamente, senza considerare l’immobile nella sua unitarietà;
• che il tempo trascorso dall’esecuzione alla contestazione, da parte della PA (pubblica amministrazione), possa legittimare situazioni non conformi alla norma.

Purtroppo non è così, anzi la situazione è molto più complessa di quello che comunemente si pensi. Di seguito verrà presentato il quadro normativo relativo alle suddette questioni e mostrato il verdetto di una recente sentenza del Consiglio di Stato, al fine di indicare anche l’orientamento giurisprudenziale al riguardo.

La valutazione della variazione di volumetria indotta dall’abuso deve essere effettuata complessivamente e non può essere aggirata mediante ripartizioni che non abbiano carattere di reale autonomia funzionale e catastale, salvo specifiche condizioni che giustifichino un diverso calcolo.

In merito alla creazione di nuove volumetrie la norma prevede la valutazione invece “per singola concessione edilizia”, che non vuol dire “per singola unità immobiliare”. Infatti la concessione edilizia è unica (o da considerarsi unica) per l’intero stabile di nuova costruzione. Di conseguenza, il frazionamento in più unità di struttura nuova, con molteplici richieste di concessione in sanatoria, non legittima una moltiplicazione del limite volumetrico in funzione del numero di unità/richieste, ma anche in tali casi suddetto limite va applicato sul volume abusivo complessivo.

In particolare, l’art. 39 della legge n. 724/1994 stabilisce che “Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni non superiori ai 750 metri cubi per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria. (…) I predetti limiti di cubatura non trovano applicazione nel caso di annullamento della concessione edilizia. (…).”

Dall’articolo si evince quindi come vi sia un limite di incremento di cubatura possibile pari a 750 mc ovvero un incremento di massimo del 30% della volumetria preesistente.

Suddetto limite assoluto, secondo la norma, andrebbe applicato anche nella valutazione delle istanze di condono inerenti alla realizzazione di nuove costruzioni.

Per quanto riguarda il decorso temporale trascorso tra la realizzazione di un abuso edilizio e l’adozione dell’ordine di demolizione non può essere inteso come causa dell’insorgenza di uno stato di legittimo affidamento in capo al trasgressore. Questa impostazione impedisce che comportamenti illeciti possano indurre all'aspettativa che il trascorrere del tempo legittimi situazioni originariamente contrarie alle norme urbanistiche.

L’Amministrazione può esercitare l’autotutela in materia urbanistica senza limiti temporali rigidi, soprattutto in presenza di abusi che incidono su interessi pubblici rilevanti, come la tutela del territorio e del paesaggio. Per cui, la semplice inerzia o ritardo nell’adozione dei provvedimenti repressivi non determina acquiescenza tacita, né legittima il mantenimento di opere irregolari.

Questa linea interpretativa è stata ribadita anche dal Consiglio di Stato nella recente sentenza n.2173/2025, che ha confermato come il decorso temporale, anche rilevante, non determini l'insorgenza di alcuno stato di legittimo affidamento.

LEGGI ANCHE: Impossibilità di separare le volumetrie abusive: riflessioni sui limiti di cubatura

Condono edilizio e limite volumetrico: il principio dell’unitarietà del fabbricato

Nel 1994 sono state presentate alcune richieste di condono edilizio, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994, relativamente alla realizzazione di un fabbricato su due livelli e suddiviso in tre unità abitative distinte. Il ricorrente sosteneva che ogni unità abitativa fosse funzionalmente autonoma e, di conseguenza, il limite massimo di 750 metri cubi inerente all’ampliamento si sarebbe dovuto calcolare separatamente per ciascuna di esse.

Il Comune ha rigettato tutte le istanze, ritenendo che il fabbricato, considerato nel suo complesso, superasse ampiamente il limite volumetrico previsto dalla normativa. Tale decisione è stata espressa a valle di un lungo iter istruttorio, durante il quale si era anche proceduto al rilascio delle necessarie autorizzazioni paesaggistiche, ex art. 32 della legge n. 47/1985.

Inizialmente il ricorrente si era rivolto al TAR per la regione Campania, che a sua volta aveva respinto il ricorso, e in seguito ha promosso appello al Consiglio di Stato, sostenendo varie argomentazioni tra cui l’errato calcolo dei volumi.

Il Consiglio di Stato, dal canto suo, ha rigettato il ricorso, ribadendo che “(…) il limite di 750 m³ previsto dalla legge per le nuove costruzioni non può essere eluso attraverso la ripartizione delle stesse in tante autonome unità.(…) In definitiva, non può essere messa in discussione la ratio della legge, volta a impedire la sanatoria di nuove costruzioni oltre un certo limite di volumetria; volumetria quindi che non può che essere calcolata sull’intero immobile, a meno che le ripartizioni di esso non presentino caratteristiche particolari tali da giustificare una valutazione autonoma in sede di condono. Orbene, trattandosi di un immobile facente parte di un unico fabbricato, e appartenente, al momento della presentazione dell’istanza di condono, ad un unico proprietario, esso deve ritenersi sostanzialmente unitario, con la conseguenza che il successivo frazionamento immobiliare non è idoneo – per le ragioni prima esposte – a far perdere tale caratteristica (…)”.

Il limite volumetrico non può essere aggirato attraverso un’artificiosa suddivisione dell’edificio in più unità. Secondo i giudici, la soglia dei 750 mc si applicherebbe anche alle nuove costruzioni appartenenti ad un unico stabile e ad una medesima proprietà, intesa come entità unitaria. Anche se formalmente l’immobile era suddiviso in tre subalterni distinti, la volumetria complessiva del fabbricato andava considerata unitariamente.

Nel caso specifico, la somma dei volumi dichiarati per le tre unità superava il limite fissato dalla legge. Il Comune ha quindi agito correttamente, trattandosi di un caso di superamento oggettivo di un parametro normativo inderogabile.

Il ricorrente sosteneva, inoltre, che il lungo lasso di tempo trascorso dalla presentazione dell'istanza di condono alla risposta della PA, a cui si aggiungono la presenza di pareri istruttori parzialmente favorevoli, avessero generato un legittimo affidamento nel rilascio della sanatoria. Il Consiglio di Stato, però, precisa che “Alla stessa stregua, va rigettata l’ulteriore censura di parte appellante, che lamenta la lesione del principio di tutela dell’affidamento, in considerazione del lungo lasso di tempo decorso dalla presentazione dell’istanza di condono, e della presenza di pareri istruttori in parte favorevoli. Ciò in quanto il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione, ha condivisibilmente chiarito che: “Il tempo trascorso (in ipotesi, anche rilevante) fra il momento della realizzazione dell'abuso e l'adozione dell'ordine di demolizione non determina l'insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta in capo all'amministrazione uno specifico onere di motivazione. Ciò in quanto il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell'interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell'intervento (in tal senso - ex multis -: Cons. Stato, VI, 27 marzo 2017, n. 1386; id., VI, 6 marzo 2017, n. 1060)” (C.d.S, AP n. 9/17).”

Quindi il tempo trascorso tra il momento della realizzazione dell'abuso e l'adozione dell'ordine di demolizione, piuttosto che determinare uno stato di legittimo affidamento, consolida il carattere illecito dell’intervento effettuato, senza innestare in capo all'amministrazione uno specifico onere di motivazione aggiuntivo.

La sentenza del Consiglio di Stato conferma che non è possibile aggirare i limiti volumetrici attraverso espedienti formali, come la suddivisione fittizia di un immobile originariamente unitario.

Il calcolo della volumetria, anche sulle nuove costruzioni, deve essere effettuato sull’intero fabbricato oggetto di intervento e non sulle singole unità immobiliari formalmente distinte, qualora sia dimostrabile o deducibile la fittizietà del frazionamento per eludere i limiti normativi.

LEGGI LA SENTENZA n.2173/2025 DEL CONSIGLIO DI STATO.