Conferenza di servizi e paesaggio: il parere tardivo della Soprintendenza non blocca più il procedimento

La conferenza di servizi decisoria applica le regole di semplificazione della legge n. 241/1990 anche agli interessi sensibili, compresa la tutela paesaggistica. Le amministrazioni devono esprimersi entro termini definiti e, salvo specifiche eccezioni, il mancato riscontro può equivalere ad assenso. Il Consiglio di Stato, in una recente sentenza, conferma che le determinazioni adottate oltre i termini sono inefficaci: anche la Soprintendenza deve esercitare tempestivamente le proprie competenze, ferma restando la possibilità di intervenire successivamente in autotutela quando ne ricorrano i presupposti.

Silenzio assenso e conferenza di servizi: le novità della Riforma Madia

Diversamente dall’impostazione tradizionale, in cui gli istituti di semplificazione previsti dalla L 241/90 ricevevano nella disciplina generale dei procedimenti coinvolgenti interessi sensibili un’applicazione fortemente attenuata, la riforma Madia (L 124/2015) è intervenuta undici anni fa in maniera incisiva anche sulla disciplina sostanziale e procedurale di tali interessi.

Il riferimento è, in particolare:

• al silenzio assenso orizzontale tra pubbliche amministrazioni ex art. 17-bis, l. n. 241 del 1990, applicabile anche nel caso in cui l’atto di assenso, che non sia pervenuto nei termini, provenga da un’amministrazione preposta alla cura di interessi sensibili (es soprintendenza per il paesaggio);
• alla riscrittura della disciplina della conferenza di servizi caratterizzata (1) sia dalla previsione del silenzio assenso in caso di mancata partecipazione o partecipazione non collaborativa o costruttiva anche di amministrazioni preposte ad interessi sensibili, (2) sia dal fatto che il dissenso di una p.a. preposta a un interesse sensibile non è più ostativo alla conclusione positiva della conferenza simultanea nonché (3) dalla figura del rappresentante unico in conferenza.

Tale innovativa impostazione, come è stato sottolineato da attenta dottrina, è la conseguenza del combinato operare di due fattori:

1. la trasformazione del ruolo della semplificazione, da valore strumentale per una più agevole tutela delle pretese del cittadino, a bene o valore di natura finale, autonomo rispetto agli interessi curati dalle amministrazioni competenti al rilascio di assensi comunque denominati;
2. l’attenuazione della valenza forte e assolutizzante dell’attributo di primarietà  associato agli interessi sensibili, nella misura in cui viene ammesso un loro bilanciamento in concreto con altri valori e principi.

In relazione al primo fattore, si è messo in evidenza che l’obiettivo della competitività del sistema paese richiede sia garantita la conclusione dei procedimenti avviati su istanza di parte in tempi certi e rapidi, e quindi la tempestività dell’azione amministrativa, poiché il fattore tempo è una variabile essenziale della programmazione finanziaria privata di cui è necessaria la ragionevole prevedibilità.

Quanto al secondo fattore, è stato evidenziato che le novità sul trattamento procedimentale degli interessi sensibili poggiano su un concetto evoluto di primarietà ad essi associato, inteso non più in modo astratto e aprioristico come primazia in un’ipotetica scala gerarchica dei valori costituzionali.

Conferenza di servizi e titoli edilizi

La conferenza di servizi decisoria costituisce il modello principe di definizione dei procedimenti istruttori volti al rilascio (ma anche solo di verifica) dei titoli edilizi per cui opera quanto previsto dall’art 14 bis L 241/90 (art 20 e 23 DPR 380/01) .

Le amministrazioni coinvolte debbono rendere le proprie determinazioni, relative alla decisione oggetto della conferenza entro il termine fissato dal secondo comma dell’articolo citato. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l'assenso, quantificando altresì, ove possibile, i relativi costi.

Le previsioni richiamate si applicano, senza deroghe, a tutte le amministrazioni comunque partecipanti alla conferenza di servizi, comprese quelle competenti in materia urbanistica, paesaggistica, archeologica e di tutela del patrimonio culturale e ambientale, della salute dei cittadini e dell'incolumità pubblica.

Viene inoltre previsto che, fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui all’art 14 bis comma 2, lettera c) L 241/90, ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni.

La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi (art 14 quater L 241/90) adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati, anche qualora questi tutelino interessi sensibili.

Tutela del paesaggio nella conferenza di servizi decisoria

Il quadro normativo succintamente illustrato consente oggi di superare l’orientamento giurisprudenziale che, in passato, escludeva la formazione del silenzio assenso in tema di autorizzazione paesaggistica (per una chiara ricostruzione si veda Cds sez IV 8610/2023).

Sostenere che il decorso del termine per l’espressione del parere da parte della Soprintendenza non abbia effetti, appariva poco coerente con il quadro normativo successivo all’introduzione, per effetto della richiamata riforma Madia, delle menzionate disposizioni di cui agli artt. 14- bis e 17-bis, legge n. 241 del 1990, ma appare oggi ulteriormente da disattendere alla luce della lettera e della ratio del novellato art. 2, comma 8-bis, legge 241 del 1990.

Il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico, a ben vedere, è infatti stato formalmente sancito dalla recente modifica apportata all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 dall’articolo 12, comma 1, lett. a), n. 2), del decreto-legge n. 76 del 2020, che ha introdotto il nuovo comma 8-bis, in base al quale “Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1 …,ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’art. 14 ter, comma 7… sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”.

La lettera di tale disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14-bis L 241/90 e nell’ambito dell’istituto di cui all’art. 17-bis, è inequivocabile nell’affermare il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, e non soltanto privi di carattere vincolante.

Sotto il profilo teleologico, infine, la locuzione utilizzata dal legislatore mira a chiarire definitivamente che l'organo che si pronuncia tardivamente ha perso il potere di decidere: dunque il suo atto, adottato in carenza di potere relativamente ad uno specifico progetto, è privo di effetti nell'ordinamento amministrativo.

Si tratta di una norma di assoluta rilevanza anche per l’istituto della conferenza di servizi in quanto evidenza che il tratto qualificante di questo risiede proprio nella necessità di confrontare e comporre, mediante una dialettica paritaria, tutti gli interessi rilevanti.

Il comma del predetto articolo 14 bis afferma anche con riferimento alle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-territoriale, il principio per cui si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

In linea con le considerazioni svolte anche una recente sentenza del Consiglio di Stato (sez V, 28 luglio 2026, n 6130), in cui secondo la sezione decidente, il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14-bis) e 17-bis), ha cercato di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e la, parimenti avvertita, esigenza di garantire una risposta (positiva o negativa) entro termini ragionevoli all’operatore economico, che, diversamente, rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica.

La protezione del valore paesaggistico attribuisce, infatti, all’autorità tutoria non solo diritti ma anche "doveri e responsabilità". In tale composito quadro, la competenza della Soprintendenza resta garantita sia pure entro termini stringenti entro i quali deve esercitare la propria funzione. Cionondimeno, in caso di mancata attivazione entro i termini, resta ferma la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus.

Anche in questo caso il Consiglio di Stato ribadisce pertanto il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono da un lato irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, dall’altro prive di carattere vincolante.

FAQ TECNICHE: Conferenza di servizi e parere paesaggistico tardivo inefficace | Ingenio

Il silenzio della Soprintendenza in conferenza di servizi può valere come assenso?
Sì, secondo la disciplina vigente della legge n. 241/1990, anche le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili devono rispettare i termini procedimentali. In mancanza di una determinazione tempestiva e conforme ai requisiti di legge, può formarsi l’assenso senza condizioni.

Un parere paesaggistico espresso dopo la scadenza del termine può ancora influenzare la decisione?
In linea generale no. L’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990 stabilisce l’inefficacia delle determinazioni adottate tardivamente nei casi previsti dalla norma. Il parere arrivato fuori termine non può quindi vincolare l’autorità procedente né riaprire automaticamente la decisione.

Il dissenso della Soprintendenza blocca sempre la conclusione positiva della conferenza?
No. Dopo la riforma della disciplina della conferenza di servizi, il dissenso dell’amministrazione che cura un interesse sensibile non ha più un effetto automaticamente ostativo. Deve essere espresso tempestivamente, motivato e formulato secondo le regole previste dalla legge.

Cosa accade se l’amministrazione partecipa ma esprime un dissenso generico o non motivato?
Anche una partecipazione meramente formale non è sufficiente. Se il dissenso non è congruamente motivato, non riguarda l’oggetto della conferenza o non contiene le indicazioni richieste dalla legge, può operare il meccanismo dell’assenso previsto dall’art. 14-bis.

La tutela del paesaggio viene meno se la Soprintendenza non rispetta i termini?
No, ma la competenza deve essere esercitata entro tempi certi. La semplificazione non elimina la tutela paesaggistica: impone invece all’amministrazione di svolgere tempestivamente le proprie valutazioni. Restano inoltre possibili, quando ne ricorrano i presupposti, gli strumenti di autotutela.

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