Il permesso di costruire in sanatoria parziale non annulla l’ordine di demolizione

Recupero del sottotetto e ordine di demolizione: la Cassazione chiarisce quando la sanatoria non basta

Può un nuovo permesso in sanatoria rilasciato per il recupero abitativo del sottotetto revocare un ordine di demolizione già divenuto definitivo?

È questo l’oggetto protagonista della sentenza della Corte di Cassazione Penale con n. 12521/2025, che ha sottolineato i principi di immanenza dell’abusività e di unitarietà dell’opera edilizia, chiarendo che un nuovo titolo edilizio non basta a superare una decisione esecutiva, se non rappresenta un nuovo elemento di fatto o di diritto.
Il protagonista aveva realizzato una serie di opere abusive ed era stato emesso un ordine di demolizione.

Tuttavia il ricorrente aveva chiesto la revoca della demolizione, sostenendo che alcune opere fossero state regolarizzate in seguito ad alcuni permessi di costruire in sanatoria:

• un permesso di costruire in sanatoria relativo a una parte dell’immobile;
• nuovo permesso in sanatoria rilasciato dal Comune di Napoli per il recupero abitativo del sottotetto, con la trasformazione degli spazi in locali residenziali.

Quest’ultimo desta interesse in quanto era stato indicato dal Tribunale di Napoli come “fatto nuovo” e quindi idoneo a giustificare la revoca dell’ordine di demolizione.
Il Tribunale di Napoli riteneva che il nuovo permesso in sanatoria per il sottotetto avesse modificato in modo significativo la situazione edilizia complessiva, sanando parte delle opere originariamente abusive.

Quindi…

…aveva revocato la demolizione in quanto l’intervento incarnava un mutamento oggettivo della situazione di fatto.

A questo punto il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ha promosso ricorso per Cassazione, sostenendo che il nuovo titolo non costituisse un vero e proprio elemento di novità.

Il tutto viene ribaltato dalla Corte di Cassazione.

Cassazione: la sanatoria parziale non revoca l’ordine di demolizione

La Corte di Cassazione accoglie il ricorso del Pubblico Ministero, chiarendo un punto fondamentale ossia il rilascio del permesso in sanatoria per il recupero del sottotetto non rappresenta una circostanza tale da giustificare la revoca dell’ordine di demolizione.

Gli Ermellini spiegano che si sarebbe dovuto verificare in che modo il nuovo titolo avesse inciso sull’abusività complessiva dell’immobile dato che:

• le opere abusive già accertate riguardavano anche i piani sottostanti, mai regolarizzati;
• il condono o la sanatoria di una sola porzione (il sottotetto) non può sanare l’intero manufatto se questo resta, nel suo complesso, abusivo.

Quando persiste un abuso edilizio, esso è una condizione permanente del manufatto e non viene meno con la prescrizione del reato o con interventi successivi autorizzati. Ogni modifica o ampliamento realizzato su un immobile abusivo costituisce nuovo reato edilizio, poiché rappresenta una prosecuzione dell’attività illecita originaria.

Due sono i principi che vengono rimarcati dalla Corte di Cassazione:

• in primis il Principio dell'Immanenza dell'Abuso, per il quale “(…) si deve considerare che si tratta di istituti che presuppongono che l'oggetto della sanatoria non insista su altro immobile abusivo, pena la regolarizzazione solo di "pezzi" di opere abusive”, in contrasto per l’appunto con i principi generali, “quali innanzitutto l'"immanenza" dell'abusività di un opera e l'"unitarietà" della valutazione delle opera abusiva medesima (…). Tanto precisato, occorre altresì evidenziare come sia noto che qualsiasi intervento effettuato su una costruzione realizzata abusivamente, ancorchè l'abuso non sia stato represso, costituisca ripresa dell'attività criminosa originaria, integrante un nuovo reato edilizio; ne consegue che, allorchè l'opera abusiva perisca in tutto o in parte o necessiti di attività manutentive, il proprietario non acquista il diritto di ricostruirla o di ristrutturarla o manutenerla senza titolo abilitativo, giacchè anche gli interventi di manutenzione ordinaria, per essere qualificati come tali, presuppongono che l'edificio sul quale si interviene sia stato costruito legittimamente. (…). Si tratta di un principio che potrebbe definirsi di "immanenza" dell'abusività dell'opera edilizia, di rilevante portata nel sistema della disciplina dell'edilizia e dell'urbanistica, attese le numerose ricadute che esso presenta.”;
• in secundis, infine, il Principio della Valutazione Unitaria dell'Abuso, per cui “(d)alla insuperabile persistenza del carattere abusivo di un 'opera (...) deriva invero il principio della necessaria valutazione "unitaria" dell'opera abusiva: il nuovo intervento sull'opera abusiva (...) impone a taluni fini una valutazione unitaria del manufatto, impedendo di distinguere, per una diversa regimentazione, tra parti illecite e parti regolari, o anteriori e successive, e, piuttosto, coinvolgendo nell'illegalità l'intero intervento.”

La valutazione delle opere deve essere garantita nel loro insieme e quindi è illegittimo ogni intervento su un edificio viziato da abuso. Non si può considerare valido un permesso in sanatoria che riguarda solo una parte dell’edificio, se il resto dell’immobile è ancora abusivo.

Retroattività in edilizia: il limite dei permessi in sanatoria

Quando si parla di retroattività si intende la capacità di produrre effetti anche per situazioni avvenute nel passato, circostanza che nel campo edilizio ricorre con una certa frequenza.
Nel caso in esame significherebbe che un permesso di costruire in sanatoria possa “coprire” o rendere legittime opere realizzate prima del suo rilascio, ma i giudici smontano questa concezione.

Il recupero abitativo del sottotetto non può sanare retroattivamente le altre parti abusive dell’edificio, infatti “(…) si deve considerare che si tratta di istituti che presuppongono che l'oggetto della sanatoria non insista su altro immobile abusivo, pena la regolarizzazione solo di "pezzi" di opere abusive, in contrasto con i principi generali, quali innanzitutto l'"immanenza" dell'abusività di un opera e l'”unitarietà” della valutazione delle opera abusiva medesima. (..) Tornando, allora, alla ordinanza impugnata (…) in presenza di plurimi interventi abusivi nel tempo, integranti un medesimo manufatto, lo stesso deve essere esaminato in maniera unitaria anche ai fini della sanatoria (art. 36 DPR 380/01) o del condono strictu sensu inteso, così che i limiti e requisiti del condono devono essere valutati in maniera unitaria e non parcellizzata.”
Il principio di unitarietà dell’opera impone infatti di valutare l’immobile nella sua interezza:
non è consentito “salvare” un piano o una porzione irregolare se il resto dell’edificio è privo di titolo e supera i limiti volumetrici o temporali previsti dal condono.

La Cassazione ha ribadito che un nuovo permesso in sanatoria deve incidere concretamente sull’abusività dell’opera per costituire un “fatto nuovo” e non è ammissibile una sanatoria parziale di un edificio che invece nella sostanza risulta integralmente abusivo.

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