Il quadro normativo sull'efficienza energetica: la normativa statale

Le direttive europee in materia di efficienza energetica nell’edilizia e il loro recepimento nel diritto italiano, oltre all’importanza della legislazione regionale. Dopo aver affrontato il tema del diritto europeo, ecco il secondo di tre focus dedicato alla normativa statale. Nella terza e ultima puntata, lente di ingrandimento sulla normativa regionale

Efficienza energetica nelle costruzioni: il quadro normativo in Italia

Il recepimento nel diritto interno delle previsioni europee sopra richiamate, anche se inerenti propriamente all’edilizia, è stato affidato in generale soprattutto a testi legislativi ad hoc che riguardano diverse tematiche dell’efficienza energetica.

Una prima fonte legislativa organica di riferimento a livello statale, dal punto di vista cronologico, è la legge 10/1991, che demanda alle Regioni la predisposizione di piani regionali per le energie rinnovabili e l’efficienza energetica, oltre ad attribuire loro competenze per l’assegnazione di contributi in conto capitale legati ad Interventi energetici nell’edilizia. Il Titolo II della stessa legge (“trasferito” anche nel Dpr 380/2001 – Tu Edilizia – con qualche problema di coordinamento di non sempre chiara soluzione) è poi espressamente dedicato al “contenimento del consumo di energia degli edifici”, con previsioni, tuttora applicabili, di semplificazione legate all’attuazione di interventi edilizi di efficienza energetica.

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Le direttive europee quadro sull’efficienza energetica sono state attuate dal Dlgs 115/2008 e dal più recente Dlgs 102/2014.

Le direttive dedicate all’efficienza energetica negli edifici (direttiva 2002/91/CE e 2010/31/Ue) sono invece state recepite con il Dlgs 192/2005 (e successive modifiche). Quest’ultimo dunque può essere considerato il testo legislativo fondamentale a livello statale in materia di obblighi e interventi di efficientamento energetico sugli edifici. Su tale Dlgs è intervenuto il recentissimo Dlgs 48/2020, che ha recepito, come visto sopra, la direttiva del 2018 sul rendimento energetico degli immobili “Epbd III”. Le novità riguardano la definizione dei contenuti della strategia di ristrutturazione a lungo termine del parco immobiliare nazionale (da inserire nel “Piano nazionale integrato per l’energia e il clima”, altro strumento ideato dalla legislazione europea del Winter package), un’attenzione particolare ai dati e alle informazioni sul parco immobiliare nazionale e sul suo efficientamento, misure per la promozione della diffusione di infrastrutture di ricarica per veicoli elettrici e l’integrazione dei relativi sistemi negli edifici, maggiore dettaglio, coordinamento e differenziazione delle definizioni e degli obblighi, con un approccio basato sul rapporto costi-benefici degli interventi.

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Direttiva

Direttive “Epbd”

direttiva 2002/91/CE (Epbd I)

Sostituita da direttiva 2010/31/CE (Epbd II)

Modificata da direttiva (Ue) 2018/844 (Epbd III)

Direttive “quadro”

direttiva 93/76/Cee

Sostituita da direttiva 2006/32/CE

Sostituita da direttiva 2012/27/Ue

Modificata da direttiva (Ue) 2018/844 (Epbd III), direttiva (Ue) 2018/2002 e direttiva (Ue) 2019/944

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Recepimento in Italia

Dlgs 192/2005 e ss.mm.ii.

(modificato, da ultimo, da Dlgs 48/2020) 

Dlgs 115/2008 e s.m.i.

(modificato, da ultimo, da Dlgs 73/2020) 

Dlgs 102/2014 e s.m.i.

(modificato, da ultimo, da Dlgs 48/2020 e Dlgs 73/2020)

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Tabella 2 - Le direttive europee in materia di efficienza energetica nell'edilizia e il loro recepimento nel diritto italiano 

Da ultimo, il Dl 30 dicembre 2019, n. 162 (c.d. decreto “Milleproroghe”) contiene una disposizione (articolo 42 bis, introdotto dalla legge di conversione 28 febbraio 2020, n. 8) che prevede un primo recepimento della direttiva (Ue) 2018/2001, esplicitando la possibilità di «attivare l’autoconsumo collettivo da fonti rinnovabili ovvero realizzare comunità energetiche rinnovabili», anche se limitatamente a impianti di produzione di energia (elettrica) di potenza complessiva non superiore a 200 kW.

Per quanto riguarda invece l’implementazione delle prescrizioni delle direttive europee in materia di rifiuti e materiali derivanti da demolizione e costruzione, la situazione è la seguente.

Le previsioni della direttiva 2008/98/Ce e dei suoi atti modificativi sono stati recepiti nel nostro ordinamento nel testo unico in materia di ambiente (Dlgs 3 aprile 2006, n. 152) e in particolare nelle norme della parte IV dedicata ai rifiuti, mentre il recentissimo Dlgs 116/2020 – come già accennato – ha recepito le previsioni della direttiva (Ue) 2018/851, di aggiornamento della direttiva rifiuti. In particolare, il nuovo Dlgs (in vigore dal 26 settembre 2020) ha modificato l'articolo 205, prevedendo al comma 6 quinquies che il ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, previa consultazione con le associazioni di categoria, promuova:

1. la demolizione selettiva degli edifici per consentire la rimozione e il trattamento delle sostanze pericolose e facilitare il riutilizzo e riciclo dei materiali provenienti da demolizione e ricostruzione; e
2. l’istituzione di sistemi di cernita di tali materiali, allo scopo di isolare legno, frazioni minerali, metalli, vetri, plastica e gesso.

In tale quadro, l’articolo 181 del Tu ambiente (anche nella nuova versione) affida attualmente genericamente alle autorità competenti il compito di adottare misure per il raggiungimento del 70% di materiali derivanti da costruzione e demolizioni avviati al recupero entro il 2020 (obiettivo peraltro che secondo Ispra sarebbe stato raggiunto a livello nazionale sin dal 2016. L’ultimo dato risalente al 2017 sarebbe una percentuale di riciclo pari al 75,1%).

L’attuazione di tali obiettivi spetta quindi anche alle Regioni, le quali – con l’adozione, fra l’altro, dei piani di gestione dei rifiuti dei rispettivi ambiti territoriali ai sensi dell’articolo 196 – individuano anche disposizioni in materia di obblighi minimi di recupero di materiale da demolizione e costruzione.

Per quanto riguarda in generale la gestione dei materiali, la disciplina è contenuta negli articoli 181 ss. e nei decreti ministeriali di attuazione.

Sebbene la complessità della materia necessiterebbe di un approfondimento specifico, possiamo comunque evidenziare che i materiali derivanti dalla demolizione di un fabbricato sono classificati dal codice come rifiuto di carattere generale.

Nell’ipotesi in cui tali beni contengano amianti o sostanze speciali, essi sono considerati rifiuti speciali pericolosi e assoggettati alla relativa disciplina; in tutti gli altri casi, essi sono considerati «rifiuti speciali non pericolosi».

Essi pertanto possono essere destinati alla discarica oppure – sperabilmente – recuperati/riciclati ai fini del loro riutilizzo.

I rifiuti derivanti dalla demolizione o costruzione di un manufatto possono essere riutilizzati in quel luogo soltanto previo trattamento in un impianto autorizzato con provvedimento regionale ai sensi dell’articolo 208, comma 15, del Tu ambiente.

Si precisa che tali impianti possono essere anche mobili e possono essere teoricamente trasportati anche presso il cantiere, con la conseguenza che i materiali di riporto non dovrebbero nemmeno uscire dal cantiere (l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto in questo caso deve essere rilasciata dalla Regione ove ha sede l’impresa titolare dell’impianto stesso).

Giova tuttavia precisare che alla data odierna non esistono decreti attuativi dell’articolo 184 ter del Tu ambiente in relazione alla demolizione e ricostruzione (se non si considera in tale categoria il “conglomerato bituminoso” cui è destinato il Dm 28 marzo 2018).

In attesa dell’approvazione dei “criteri end-of-waste” per gli inerti da demolizione (il Ministero dell’Ambiente ha avviato la relativa istruttoria), il riutilizzo di tali materiali deve essere valutato dalle Regioni nell’ambito dei procedimenti per il rilascio o rinnovo dell’autorizzazione al recupero di tali materiali, fermo restando che le autorizzazioni dovranno essere rilasciate per il riutilizzo secondo i termini e le modalità individuati dai Dm 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002e 17 novembre 2005.

Discorso diverso per le terre e le rocce scavo (Trs) derivanti dall’escavazione per la realizzazione di un edificio (ma anche di un’opera infrastrutturale), la cui disciplina è dettata essenzialmente dall’articolo 185 e soprattutto dal Dpr 13 giugno 2017, n. 120 – Regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo).

Tale Dpr individua regole specifiche per la gestione delle Trs, variabili in funzione i) delle caratteristiche naturali e ambientali del suolo escavato e ii) della tipologia di cantiere, classificato sulla base della quantità di Trs prodotte e sull’assoggettamento o meno a Via dell’opera (in particolare sono previsti 3 regimi: uno per i cantieri di piccole dimensioni ovvero che producono meno di 6000 mc di Trs; un secondo per i cantieri di maggiori dimensioni assoggettati a Via e un terzo per i cantieri di maggiori di dimensioni assoggettati alla valutazione di impatto).

Senza entrare nella disamina di dettaglio delle previsioni in termini di adempimenti e procedimenti previsti dal Dpr sopra richiamato, in questa sede basterà evidenziare in termini generali che, previa esito positivo della caratterizzazione ambientale delle Trs interessate da eseguirsi in sede progettuale e in ogni caso prima dell’avvio degli scavi, vi sono due possibilità:

1. le Trs estratte dalle terre di scavo allo stato naturale e non contaminate possono essere utilizzate all’interno del sito, in quanto non considerabili come “rifiuto”;
2. le Trs estratte dal sito e in possesso di determinate caratteristiche di qualità ambientali e degli altri requisiti previsti dal Dpr e dall’articolo 184 sono riutilizzabili in altro sito.

Per quanto riguarda invece il tema del risparmio idrico in edilizia, la normativa nazionale è scarna e nella prassi sostanzialmente non applicata.

Il riferimento è in particolare alle previsioni dell’articolo 146 del testo unico ambiente – sostanzialmente riproduttive dell’articolo 5 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (la c.d. legge Galli) – finalizzate a promuovere la costruzione e lo sviluppo di reti di adduzione delle acque “duali”, ove accanto alla tradizionale rete dell’acqua potabile ne fosse presente un’altra destinate all’adduzione di acque meno pregiate (eventualmente provenienti da acque meteoriche) per usi diversi.

La norma sopra richiamata delegava tra l’altro alle Regioni l’adozione di misure che imponessero l’installazione delle reti duali sopra richiamate nei nuovi insediamenti abitativi, con l’obbligatorio adeguamento degli strumenti urbanistici in tal senso.

La disposizione contiene inoltre norme specifiche relative ai titoli edilizi dei singoli immobili, il cui rilascio è subordinato all’installazione di contatori per ogni singola unità abitativa e alle reti duali sopra richiamate, se esistenti.

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Per approfondire:

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Lo speciale:

EFFICIENZA ENERGETICA E SOSTENIBILITA’ NEL SETTORE DELLE COSTRUZIONI

Guida agli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione e riqualificazione nell’ottica della sostenibilità

A cura di Michele Rizzo e Marco Fontana

Piano Editoriale dello Speciale

• Il quadro normativo sull'efficienza energetica:
  
  • il diritto europeo;
  • la normativa statale;
  • la normativa regionale.
• Efficienza energetica e titoli abilitativi edilizi;
• Deroghe e incentivi per favorire l'efficienza energetica;
• L'edilizia pubblica sostenibile e i Cam edilizia;
• La ristrutturazione del patrimonio immobiliare: osservazioni conclusive.