Il quadro normativo sull'efficienza energetica: il diritto europeo

Le direttive europee in materia di efficienza energetica nell’edilizia e il loro recepimento nel diritto italiano, oltre all’importanza della legislazione regionale.
Primo di tre focus dedicato al diritto europeo: nelle 'puntate' seguenti, obiettivo su normativa statale e normativa regionale

Efficienza energetica nelle costruzioni: il punto sulle norme europee

Una parte consistente della normativa relativa all’efficienza energetica, e più in generale alla sostenibilità nel settore delle costruzioni, è di matrice europea.

Il diritto dell’Unione europea influenza in modo marcato dunque anche un’area – quale quella dell’urbanistica e dell’edilizia – non inclusa espressamente tra le competenze che i Trattati UE, in ossequio al principio di attribuzione, affidano alle istituzioni comunitarie.

L’attuazione di politiche europee in materia ambientale ed energetica rende inevitabile un significativo influsso europeo sulla disciplina del settore delle costruzioni degli Stati membri.

Il riferimento è anzitutto alla normativa gradualmente adottata dalle istituzioni comunitarie per promuovere il risparmio energetico nel settore immobiliare.

Il primo – significativo – atto legislativo in materia è stato la direttiva 2002/91/CE (c.d. “Epbd I”) sul rendimento energetico nell’edilizia, la quale ha individuato già alcuni dei punti fermi della disciplina europea della materia, mantenuti anche in seguito. Il riferimento è in particolare alla creazione di una metodologia comune per il calcolo del rendimento energetico degli edifici e alla definizione di requisiti minimi per edifici nuovi o sottoposti a rilevanti ristrutturazioni, ma anche all’introduzione di uno strumento informativo (l’attuale attestato di prestazione energetica) per l’identificazione delle prestazioni energetiche del singolo immobile, da condividere obbligatoriamente in caso di nuova costruzione, vendita e locazione (oltre alla previsione di meccanismi di ispezione obbligatoria adeguati per gli impianti a servizio degli immobili).

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L’evoluzione normativa a livello europeo ha poi portato all’adozione della direttiva 2010/31/Ue (c.d. “Epbd II”), la quale – nel riprendere l’impianto e i principi della direttiva 2002/91/CE – introduce però obblighi più specifici e stringenti.

In particolare, compare qui per la prima volta la nozione di “edificio a energia quasi zero” (i c.d. nearly zero energy building – Nzeb), inteso come edificio «ad altissima prestazione energetica», il cui (basso) fabbisogno energetico è comunque coperto da energia da fonti rinnovabili, possibilmente prodotta in loco o nelle vicinanze dell’edificio. La concreta individuazione dei parametri secondo cui un edificio possa essere considerato “a energia quasi zero” viene demandata alla legge degli Stati membri. La direttiva però impone che tutti gli edifici di nuova costruzione in Europa debbano possedere i requisiti per essere considerati “Nzeb” a partire dal 1° gennaio 2021; per gli edifici degli enti pubblici, invece, l’obbligo ha cominciato a decorrere dal 1° gennaio 2019.

Oltre che nei provvedimenti legislativi dedicati al settore immobiliare sopra sinteticamente richiamati, misure rilevanti per il rendimento energetico degli edifici sono contenute anche nelle direttive “quadro” in materia di efficienza energetica.

Già la direttiva 93/76/Cee, infatti, affermava la rilevanza dei consumi energetici degli edifici per la lotta ai cambiamenti climatici e l’importanza di adottare una certificazione energetica, oltre che di un’informazione dettagliata sui consumi legati agli immobili per gli utenti finali.

Successivamente, la direttiva 2006/32/CE ha introdotto disposizioni specifiche in materia di contatori dei consumi energetici negli immobili e di sistemi di diagnosi energetica. Infine, la direttiva 2012/27/Ue – attualmente in vigore (sebbene – come vedremo – sia stata parzialmente modificata dalle direttive approvate nel 2018 e 2019) – da una parte, impone agli Stati Membri di predisporre una strategia per finanziare la ristrutturazione a lungo termine del parco immobiliare nazionale, dall’altra obbliga ogni anno le amministrazioni centrali a procedere a ristrutturazioni conformi ai requisiti minimi di efficienza energetica di una quantità di immobili pari ad almeno il 3% degli edifici di proprietà o occupati, oltre che acquistare unicamente edifici ad alta prestazione energetica. La stessa direttiva ha introdotto poi ulteriori disposizioni per l’accurata misurazione dei consumi e il relativo riparto di spese in contesti di comproprietà.

Altre disposizioni europee che hanno un impatto diretto sul settore delle costruzioni, nella prospettiva di una sua maggiore sostenibilità sotto il profilo energetico e ambientale, sono quelle adottate dall’Unione per favorire la promozione e la diffusione della mobilità elettrica.

Al tema è dedicata in particolare la direttiva 2014/94/Ue sulla «realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi», che ha influito sulla normativa italiana relativa alla predisposizione di punti di ricarica negli edifici, di cui si accennerà infra.

Tutti gli ambiti citati sono stati poi oggetto di ulteriori integrazioni in occasione del “pacchetto” di provvedimenti dedicati alla lotta ai cambiamenti climatici (Clean energy for all Europeans o Winter package) lanciato dalla Commissione europea nel 2016, il quale ha portato all’adozione di diversi atti legislativi incidenti in modo più o meno diretto sul settore dell’efficienza energetica in edilizia.

Tra questi, la direttiva (Ue) 2018/844 (c.d. “Epbd III”) ha introdotto alcune modifiche significative alle direttive esistenti sul rendimento energetico degli edifici (direttiva 2010/31/Ue) e sull’efficienza energetica (direttiva 2012/27/Ue), con riguardo soprattutto al settore immobiliare.

Con la Epbd III, il legislatore europeo pone ora la sua attenzione sulla ristrutturazione dell’intero patrimonio immobiliare europeo, con l’obiettivo di renderlo interamente Nzeb (e quindi de-carbonizzato) entro il 2050. Nella visione del legislatore comunitario, l’ambiente costruito dovrà essere basato sui principi del green and smart building e su una visione dell’edificio in grado di autogestire i propri consumi energetici ed essere dotato di colonnine per la ricarica di autoveicoli elettrici.

In particolare, viene potenziato l’obbligo per gli Stati Membri di adottare una strategia nazionale a lungo termine per sostenere la riqualificazione energetica degli edifici pubblici e privati, vengono introdotte nuove definizioni e obblighi più “flessibili” – basati su una valutazione dei singoli interventi e del loro rapporto costi-benefici.

Inoltre, viene previsto un “indicatore di predisposizione all’intelligenza” (“smart readiness indicator”) degli edifici, chiamato a valutare la capacità di un edificio o di un’unità immobiliare di adattare il suo funzionamento alle esigenze dell’occupante e della rete, oltre a migliorare la sua efficienza energetica e le sue prestazioni generali. Le nuove regole prevedono anche l’obbligo – nell’ambito di interventi di nuova installazione o sostituzione di generatori di riscaldamento – di installare dispositivi di autoregolazione dei livelli di temperatura e l’intensificazione delle regole sui controlli dei sistemi di riscaldamento e raffreddamento e sull’automazione degli edifici.

Infine, allo scopo di incrementare l’utilizzo di forme di mobilità elettrica, la direttiva Epbd III impone agli Stati membri di prevedere nei territori nazionali obblighi minimi in termine di dotazione di colonnine per la ricarica di veicoli elettrici. Più precisamente, gli Stati Membri sono obbligati a prevedere che gli immobili non residenziali di nuova costruzione o che sono soggetti a rilevanti interventi di ristrutturazione dovranno essere dotati di almeno una colonnina ogni 10 posti auto e dovranno essere “precablati” per l’installazione di almeno un punto di ricarica ogni 5 posti auto. Entro il 2025, inoltre, gli Stati membri dovranno individuare il numero minimo di colonnine previsto per immobili non residenziali con più di 20 posti auto. La direttiva Epbd III è stata recepita in Italia di recente, con il Dlgs 10 giugno 2020, n. 48, su cui si dirà meglio di seguito.

Altro tassello importante del “Clean energy package” è la direttiva (Ue) 2018/2002 – ancora in corso di recepimento – che introduce modifiche più generali alla direttiva “quadro” sull’efficienza energetica 2012/27/Ue. Tra le principali novità segnaliamo, in particolare, l’aggiornamento degli obiettivi di aumento dell’efficienza energetica applicabili a livello Ue e dei singoli Stati membri, delle disposizioni in materia di sistemi di monitoraggio del perseguimento degli obiettivi stessi e degli obblighi informativi nei confronti dei consumatori, con relative modifiche agli strumenti tecnici disciplinati dalla direttiva “quadro”.

Il “Clean energy package” comprende però altri atti importanti per la transizione verso la nuova concezione del ruolo degli immobili privati cui abbiamo fatto cenno nel precedente paragrafo e i connessi interventi di “efficientamento energetico” di ultima generazione. In particolare, la direttiva (Ue) 2018/2001 (dedicata alle energie rinnovabili – c.d. direttiva “Red II”) introduce nuove possibilità per produttori di energia rinnovabile di piccola taglia, con l’introduzione – sostanzialmente nuova per l’Italia – della disciplina dell’“autoconsumo collettivo”, che ammette la vendita e lo scambio dell’energia prodotta da singoli “prosumer” ad altri consumatori, su diverse scale potenziali (per esempio condominiale). La stessa direttiva introduce anche la definizione a livello europeo di “comunità di energia rinnovabile”, un soggetto giuridico partecipato da persone fisiche, piccole medie imprese o autorità locali situati nelle vicinanze degli impianti di produzione, che possono cedere a terzi o scambiare al proprio interno l’energia prodotta.

Una seconda forma di “comunità energetica” viene disciplinata dalla direttiva (Ue) 2019/944 (dedicata al mercato interno dell’energia elettrica – c.d. direttiva “Mercato”), che comprende la definizione di “comunità energetica dei cittadini”, non incentrate necessariamente sull’energia rinnovabile e sulla vicinanza agli impianti e con la possibilità di partecipazione di imprese limitata a quelle di piccole dimensioni.

Le due direttive introducono inoltre diversi nuovi obblighi informativi a favore dei consumatori finali di energia che dovrebbero stimolare la consapevolezza dell’utenza e la partecipazione ai nuovi strumenti. In questo senso, la direttiva (Ue) 2019/944 modifica anche la direttiva “quadro” sull’efficienza energetica (2012/27/Ue) con riguardo alla misurazione e fatturazione dell’energia consumata, anche nell’ambito del gas naturale.

I provvedimenti in materia di efficienza energetica e autoconsumo sopra richiamati non esauriscono però il novero delle norme di diritto europeo derivato significative per la transizione verso l’edilizia sostenibile.

Tra queste, meritano sicuramente di essere menzionate per esempio quelle contenute nella direttiva “Ecodesign” (direttiva 2009/125/Ce) e nel Regolamento Ecolabel (Regolamento (Ce) n. 66/2010) che impongono requisiti minimi in termini di prestazioni energetiche per la messa in commercio e l’etichettura di elettredomestici e attrezzatture destinati all’utilizzo in impianti di riscaldamento, raffrescamento e ventilazione degli immobili.

Altrettanto rilevanti sono le previsioni in materia di condizioni per la commercializzazione dei prodotti di costruzione dettate dal Regolamento (Ue) 305/2011 (c.d. “Regolamento CPR”), il quale prevede un sistema armonizzato e comparabile a livello europeo per la descrizione delle caratteristiche essenziali di tale tipologia di prodotti e l’apposizione del relativo marchio di conformità.

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DIRETTIVA (Ue) 2018/2001

Articolo 2, n. 16)

«comunità di energia rinnovabile»: soggetto giuridico che:

• conformemente al diritto nazionale applicabile, si basa sulla partecipazione aperta e volontaria, è autonomo ed è effettivamente controllato da azionisti o membri che sono situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che appartengono e sono sviluppati dal soggetto giuridico in questione;
• i cui azionisti o membri sono persone fisiche, PMI o autorità locali, comprese le amministrazioni comunali;
• il cui obiettivo principale è fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi azionisti o membri o alle aree locali in cui opera, piuttosto che profitti finanziari

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DIRETTIVA (Ue) 2019/944

Articolo 2, n. 11)

«comunità energetica dei cittadini»: un soggetto giuridico che: 

• è fondato sulla partecipazione volontaria e aperta ed è effettivamente controllato da membri o soci che sono persone fisiche, autorità locali, comprese le amministrazioni comunali, o piccole imprese;
• ha lo scopo principale di offrire ai suoi membri o soci o al territorio in cui opera benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità, anziché generare profitti finanziari; e
• può partecipare alla generazione, anche da fonti rinnovabili, alla distribuzione, alla fornitura, al consumo, all’aggregazione, allo stoccaggio dell’energia, ai servizi di efficienza energetica, o a servizi di ricarica per veicoli elettrici o fornire altri servizi energetici ai suoi membri o soci

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Tabella 1 - Definizioni di comunità energetiche nelle direttive europee

 

Ulteriori disposizioni possono essere attualmente rinvenute nella normativa in materia di rifiuti e di acqua. Il riferimento è in particolare alle disposizioni relative ai rifiuti da demolizione e ricostruzione individuate dalla direttiva (Ue) 2008/98/Ce – (c.d. direttiva “Rifiuti”), modificata significativamente dalla direttiva (Ue) 2018/851 del pacchetto sull’economia circolare, la quale è stata recepita in Italia dal recente Dlgs 3 settembre 2020, n. 116.

L’articolo 9 della direttiva, nella sua ultima versione, impone anzitutto agli Stati membri di dotarsi di misure che riducano la produzione di rifiuti nei processi, inerenti, tra l’altro, «alla costruzione e alla demolizione».

Già la versione iniziale della direttiva imponeva a ciascuno Stato membro di adottare misure per aumentare di almeno il 70% (in termini di peso dei rifiuti) il recupero (in forma per esempio di preparazione per il riutilizzo, riciclaggio o colmatazione) di rifiuti di costruzione e demolizione non pericolosi. L’iniziale termine per il raggiungimento di tale obiettivo, fissato al 2020, può essere rinviato dagli Stati membri fino a un massimo di cinque anni.

Nelle ultime modifiche alla direttiva viene previsto che, anche allo scopo di raggiungere l’obiettivo di cui sopra, gli Stati membri devono adottare misure per la demolizione selettiva dei materiali volta a separare sostanze pericolose e materiali da trattare o recuperare, garantendo meccanismi di cernita di materiali “pregiati” quali legno, frazioni minerali (per esempio, cemento e mattoni), metalli, vetro, plastica e gesso. Il combinato disposto degli articoli 2 e 11 della direttiva Rifiuti e della decisione della Commissione 18 dicembre 2014 esclude dall’ambito di applicazione della direttiva stessa il suolo non contaminato e il materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di cantiere, che vengano riutilizzati in sito. La direttiva (articolo 6) riconosce inoltre agli Stati Membri e/o alla Commissione la possibilità di definire una serie di criteri – i c.d. criteri “End of waste” – per la disciplina di un processo di recupero in esito al quale una specifica tipologia di rifiuto (inclusi quelli provenienti da costruzione) cessa di essere tale e ritorna a essere un prodotto.

In relazione al tema del risparmio idrico, merita menzionare le previsioni dell’articolo 12 direttiva 91/271/Cee del 21 maggio 1991 concernente il trattamento delle acque reflue urbane (acque reflue domestiche, acque reflue industriali e acque meteoriche) che stabilisce il principio secondo cui le acque oggetto di trattamento dovrebbero potere essere fatte oggetto di riutilizzo, ove possibile, e il recente Regolamento (Ue) 2020/741, pubblicato il 5 giugno u.s., che in applicazione del principio sopra richiamato disciplina termini e condizioni per il riutilizzo delle acque reflue urbane depurate a fini irrigui in agricoltura e le cui previsioni entreranno in vigore dal 26 giugno 2023.

Il contesto normativo sopra richiamato è comunque destinato a mutare per effetto delle misure che saranno adottate dalla Commissione nell’ambito della già richiamata “strategia generale per un ambiente costruito sostenibile”, parte integrante del nuovo piano europeo per l’economia circolare. Tra esse, sono attese:

1. la possibile revisione dei sopra richiamati target minimi previsti dalla legislazione UE in materia di recupero dei materiali derivanti da operazione di demolizione e ricostruzione, inerti e non (vengono preannunciate misure in relazione ai materiali isolanti);
2. misure in materia di sostenibilità dei prodotti da costruzione nel quadro della revisione del regolamento CPR sopra richiamato, in termini di informazione al mercato e forse la – tanto auspicata – introduzione di requisiti minimi di contenuto di materia riciclato per determinati prodotti edilizi;
3. misure per la promozione della progettazione degli edifici secondo principi di sostenibilità e circolarità e quindi in maniera tale da aumentare la durabilità, l’adattabilità e il riutilizzo e/o recupero dei relativi materiali alla fine della vita dell’immobile nonché misura per la creazione di un registro digitale dell’edificio;
4. l’integrazione tra i criteri per la valutazione del ciclo di vita di un edificio ai sensi della normativa in materia di appalti pubblici gli indicatori di prestazione energetico-ambientale consumi di energia, acqua, produzione di rifiuti, emissioni) individuati nell’ambito del progetto pilota Level(s), sviluppato congiuntamente dalla Commissione e dal World Green Building Council;
5. la promozione di iniziative per ridurre l'impermeabilizzazione del suolo, riabilitare i siti dismessi abbandonati o contaminati e aumentare l'uso sicuro, sostenibile e circolare dei terreni da scavo.

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Per approfondire:

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Lo speciale:

EFFICIENZA ENERGETICA E SOSTENIBILITA’ NEL SETTORE DELLE COSTRUZIONI

Guida agli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione e riqualificazione nell’ottica della sostenibilità

A cura di Michele Rizzo e Marco Fontana

Piano Editoriale dello Speciale

• Il quadro normativo sull'efficienza energetica:
  
  • il diritto europeo;
  • la normativa statale;
  • la normativa regionale.
• Efficienza energetica e titoli abilitativi edilizi;
• Deroghe e incentivi per favorire l'efficienza energetica;
• L'edilizia pubblica sostenibile e i Cam edilizia;
• La ristrutturazione del patrimonio immobiliare: osservazioni conclusive.