L'urbanistica alla ricerca del tempo perduto

Nelle materie attinenti (e/o collaterali) all’urbanistica sono state formulate recentemente varie proposte di legge che appaiono però settoriali, originanti comunque da una ormai acquisita convinzione dell’inadeguatezza della legislazione vigente per il solo fatto di essere “datata”, come tale inadeguabile alle esigenze della società.

Il dibattito sulla riforma urbanistica rischia così di frazionarsi in problematiche di settore che rappresentano solo aspetti parziali di una materia complessa che non può essere esaminata se non nella sua complessità.

L’Autore fa il punto dello stato dell’arte esaminando dapprima l’evoluzione della legislazione vigente per verificare se davvero è così rigida e fuori tempo, dandone un giudizio non sul piano formalistico giuridico, ma sostanziale e di merito tecnico.

Sulla base delle conclusioni di questa disamina approfondirà in un successivo scritto se le soluzioni che stanno oggi sul tappeto siano effettivamente risolutive o piuttosto solo una risposta emotiva alla situazione contingente.

Il “caso Milano” ha portato all’attenzione dell’opinione pubblica il tema dell’urbanistica.

In realtà è vero che se ne parla, ma ogni discussione è giocoforza viziata dal retro pensiero milanese ed inquinata (diciamolo pure) dall’intento di salvare le procedure lì adottate facendole diventare norma. Facendo ex post quella discussione culturale che si sarebbe dovuta fare ex ante.

Sul banco degli imputati c’è la legge vigente, accusata di essere obsoleta e superata, non più adeguata ad una realtà dinamica qual è quella della società attuale.

Il che è fors’anche vero, ma dobbiamo dire allora che non si è stati in grado di rinnovarla nonostante due tentativi ufficiali di riforma della legge di principi in materia urbanistica.

D’altra parte dovrebbe essere chiaro che non è la legge che induce un cambiamento culturale; è il cambiamento culturale che induce la modifica della legge. Per cui se non siamo stati capaci di modificare la legge è perché non si è maturato il cambiamento culturale.

In particolare sono sotto accusa l’obbligatorietà del piano particolareggiato laddove siano previste dal PRG “costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25 …” e il rispetto dei “limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, …” disposti dall’articolo 17 della legge “ponte” n. 765/67 e precisati poi nel 1968 dal d.m. n.1444.

Vediamo però se poi è così vero o se stiamo dando alla legge una sopravvalutazione anche per creare alibi a qualche altra carenza; di capacità applicativa della legislazione vigente, per esempio.

Suddivideremo questa disamina in due fasi:

• La prima per verificare se effettivamente la norma vigente sia così rigida e impediente una possibile evoluzione del pensiero urbanistico
• La seconda per verificare se le opzioni di modifica in gioco siano effettivamente rispondenti ad una migliore pianificazione.

In questo scritto ci occuperemo della Prima Fase; in un prossimo commento della Seconda.

Come si valuta la “bontà” dell’urbanistica

Non v’ha dubbio che progressivamente l’Urbanistica è degradata da “materia tecnica” dell’organizzazione del territorio a mero formalismo giuridico; in altri termini tutte le volte che si fanno scelte urbanistiche la domanda sottesa è: “è legittimo o non è legittimo?” Da cui si pretende di poter dedurre che, se è legittimo, è anche buono, bello ed efficace.

Ma non è così.

La legge di per sé “non fa” pianificazione e dobbiamo uscire dall’illusione che una buona legge faccia una buona pianificazione; diciamo che aiuta, ma poi sta in chi la usa applicarla per il meglio (o per il peggio).

È allora utile ripercorrere quale sia stata l’evoluzione dell’urbanistica a legislazione vigente che forse qualcuno ha dimenticato (o non conosce proprio).

In questo scritto cercheremo allora di svincolare il dibattito dell’urbanistica dal mero formalismo giuridico (che è utile per appurare ex post legittimità o eventuali reati – ma che poco interessa in questa sede -) spostandolo su considerazioni di merito e cioè se la prassi adottata sia tecnicamente valida oppure no.

Che è un altro punto di vista; sostanziale però.

Come sono cambiati gli “attori” della pianificazione: dall’urbanistica autoritativa all’urbanistica “concertata”

Seguendo e sviluppando il filo logico dell’evoluzione normativa e socio-culturale va detto che, tradizionalmente, la competenza a “proporre” la pianificazione sta(va) in capo alla pubblica amministrazione (locale e/o regionale a seconda del livello di pianificazione in esame) ed anzi si riteneva essenziale che le “proposte” restassero “riservate e non conosciute” fino all’adozione dei piani.

I privati erano ammessi solo alla consultazione post adozione e alla proposizione di “osservazioni” migliorative di uno schema di piano già confezionato.

Potere limitato dunque.

L’affermarsi del principio della trasparenza e della partecipazione ha ampliato e modificato il modo di approcciarsi alla pianificazione con la consultazione preventiva che ha portato (storicamente) ad affermare il concetto della “concertazione” detta anche (con qualche differente sfumatura concettuale) “urbanistica concordata” o “urbanistica negoziata”.

Il dibattito in merito (eravamo alla fine degli anni ‘80/inizio anni ’90) fu acceso perché

• da un lato si sosteneva che la partecipazione del privato ex ante anziché ex post alla definizione delle proposte di pianificazione fosse l’anticamera della corruzione (sul punto torneremo)
• dall’altro lato si sosteneva che le buone idee potevano ben essere anche proposte dai privati che, magari, avevano più capacità di iniziativa e potevano anche concorrere con la partecipazione finanziaria alle iniziative della pianificazione.

Possiamo dire che il primo coagulo legislativo di questo dibattito culturale e politico fu la legge n. 179/92 (legge Botta-Ferrarini) che, all’articolo 16, introduceva un nuovo strumento di pianificazione attuativa denominato “programma integrato di intervento” che aveva peculiarità innovative sostanziali :

• prevedeva l’iniziativa della proposta estesa anche ai privati
• prevedeva il contestuale impegno finanziario congiunto di capitali pubblici e privati negli interventi sul territorio
• e, soprattutto,
• imponeva un “programma” attuativo misto pubblico-privato con reciproci impegni e penalità in caso di inadempimento.

Un significativo salto culturale

Questa era la sconvolgente novità: l’intervento urbanistico-edilizio non era più regolamentato solo da un “piano” (che è un disegno statico senza tempo), ma un “programma” ovvero uno strumento dinamico fondato su tempi, risorse e impegni reciproci pubblico/privato che definisse “chi fa, che cosa, in quali tempi e con quali risorse”.

Neanche a dirlo la legge fu impugnata per presunta illegittimità costituzionale da alcune regioni, ma (quanto all’affermazione del principio) ne uscì indenne.

Già all’epoca ero favorevole alla rottura del pre-vigente schema dirigistico pubblico e all’apertura alla partecipazione dei privati alle formulazione di “proposte” di pianificazione, nella convinzione che le buone idee non siano necessariamente appannaggio di chi amministra, ma possano provenire anche dagli amministrati. Soprattutto se sulla proposta sono disposti a scommetterci del proprio.

Il principio della collaborazione Pubblico/Privato - sia a livello di “proposta di piano” (ovvero di idee) che a livello di concreta partecipazione di capitali - fu così affermato per legge.

Anzi era affermato il principio dell’ammissibilità della congiunta compartecipazione del capitale pubblico con quello privato; aspetto, questo, che pose non piccoli problemi per la diversa regolamentazione dei rispettivi regimi fiscali.

La legittimazione del rapporto Pubblico/Privato

Cardine del sistema era comunque il principio inderogabile: il Privato propone, il Pubblico dispone.

In altri termini il sistema funziona se il potere decisionale resta saldamente in capo alla Pubblica Amministrazione attraverso

• il filtro della “Trasparenza” e della “Partecipazione”
• l’assunzione delle decisioni attraverso le procedure istituzionali.

Sennò la pianificazione diventa un pericoloso gioco di interessi finanziari e basta e la paventata corruzione, che a lungo aveva aleggiato attorno all’“Urbanistica concertata” può diventare davvero il motore della pianificazione.

E’ interessante notare che questa “rivoluzione culturale” è avvenuta a legislazione attuale vigente, a dimostrazione che – di per sé - non impediva (e non impedisce) una interpretazione evolutiva della norma.

Le successive evoluzioni giuridiche e procedimentali

Da allora in poi l’Interpretazione evolutiva ha fatto molta strada:

• dapprima con l’affermazione della metodica degli accordi di programma pubblici poi estesi ai privati,
• poi con la definizione degli indici di edificabilità trascrivibili e trasferibili (con addirittura la modifica dell’articolo 2643, co. 2-bis del Codice Civile)
• e, ancora, con il principio della “compensazione”.

Il tutto, ancora una volta, in assenza della sempre annunciata e mai definita nuova legge di principi; non v’ha dubbio quindi che lo schema giuridico attuale si è prestato ad innovazioni concettualmente e culturalmente sostanziali.

Dedotta questa pur parziale conclusione ci occuperemo prossimamente del secondo aspetto: quali coerenti modifiche possiamo apportare.