La corretta qualificazione degli incarichi: quando un incarico è consulenza e quando un servizio di ingegneria

Incarichi professionali esterni nelle Pubbliche Amministrazioni: consulenza vs appalto

Le Pubbliche Amministrazioni, nell’esercizio delle proprie funzioni, si trovano spesso nella necessità di ricorrere a competenze esterne per affrontare questioni che richiedono un supporto specialistico.

Tali incarichi, tuttavia, non sono tutti uguali. La loro corretta qualificazione giuridica assume un ruolo decisivo, quindi è necessario identificarli correttamente.

Quindi qual è la differenza tra servizi di ingegneria e consulenza?

Facciamo un po’ di chiarezza.

L’incarico di consulenza professionale, disciplinato all’art. 7 comma 6 e seguenti del DLGS n.165/2001, riguarda attività intellettuali di supporto alle decisioni dell’amministrazione.

La consulenza fornisce all’Ente un contributo conoscitivo attraverso pareri, valutazioni o studi che orientano l’ente senza però imporre alcun obbligo di seguire tali indicazioni.

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In altre parole, l’amministrazione è libera di decidere se recepire o meno i suggerimenti del consulente: le decisioni restano sempre di competenza dell’ente, che non è vincolato dai pareri ricevuti.

Il servizio di ingegneria e architettura, disciplinato dal Codice dei contratti pubblici, DLGS 36/2023, è invece un appalto di servizi, dove l’esecutore si obbliga al compimento di un servizio con organizzazione dei mezzi necessari e assunzione del rischio di esecuzione.

Proprio per queste differenze, la PA non può scegliere liberamente la procedura più conveniente, ma deve qualificare correttamente l’incarico.

Affidare come appalto ciò che in realtà è una consulenza o viceversa comporta il rischio di violare le norme sugli affidamenti e di incorrere in controlli come quelli della Corte dei Conti.

Quindi la distinzione tra consulenza e appalto non è solo un dettaglio formale, ma un nodo essenziale per garantire trasparenza, correttezza procedurale e buon andamento dell’azione amministrativa.

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Consulenza o appalto? La distinzione fondamentale per le Pubbliche Amministrazioni

La distinzione tra incarico di consulenza e appalto di servizi di ingegneria e architettura è fondamentale per la corretta gestione degli affidamenti dei lavori da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

Recentemente la Corte dei Conti, con la deliberazione n. 89/2025, si è soffermata su questo tema in occasione dell’analisi di un affidamento di lavori disposto dal Comune di Bologna.

Secondo i giudici contabili, la differenza tra consulenza e servizio di ingegneria dipende da che tipo di attività viene svolta e da quale risultato l’amministrazione intende ottenere con il contratto, in particolare

“la differenza tra un appalto pubblico di servizi e un incarico professionale, di cui all’art. 7 c. 6 del D.Lgs. 165/2001, risiede nella causa contrattuale, avendo riguardo al fatto che il primo rientra nello schema dell’appalto (definito all’art. 1655 del c.c.) mentre il conferimento di incarico professionale rientra nei contratti di prestazione d’opera intellettuale (disciplinato dall’art. 2222 e ss. del c.c.). In particolare, mentre l’incarico professionale è caratterizzato principalmente dalla prestazione di natura personale, l’appalto ha per oggetto una attività di tipo imprenditoriale, comprendente l’organizzazione dei mezzi e l’assunzione dei rischi di gestione da parte dell’appaltatore. (…) Gli incarichi di consulenza, studio o ricerca forniscono all’Ente un cosiddetto contributo conoscitivo qualificato che orienta con autorevolezza l’azione, senza tuttavia vincolarla in quanto l’amministrazione pubblica può sempre discostarsi dalle indicazioni ricevute. La prestazione oggetto di un contratto di appalto, invece, coincide con un servizio che l’amministrazione recepisce senza discostarsene.
In tale analisi, si evidenzia come entrambe le fattispecie contrattuali possono sovrapporsi nella pratica poiché hanno in comune l’esecuzione di opere o di servizi. In linea generale, ai fini della distinzione delle due figure, giova adottare due criteri: oggettivo (natura della prestazione) e soggettivo (soggetto giuridico destinatario della prestazione).”

Quindi il contratto d’opera intellettuale, che comprende consulenze, studi e ricerche, è caratterizzato dal contributo personale e intellettuale del professionista. Diverso è l’appalto di servizi di ingegneria e architettura, disciplinato dal Codice dei contratti pubblici (DLGS 36/2023). In questo caso, l’oggetto è un’attività organizzata in forma imprenditoriale, con mezzi e rischi a carico dell’appaltatore.
Tuttavia il confine non sempre è nitido, poiché studi di fattibilità, elaborati progettuali o analisi urbanistiche possono configurarsi come consulenze, ma se invece producono un output tecnico destinato a integrare direttamente l’attività dell’ente rientrano a pieno titolo tra i servizi di ingegneria.
Viceversa, pareri, ricerche e contributi conoscitivi privi di effetti vincolanti rimangono nell’alveo della consulenza.

Alla luce di ciò la Corte dei Conti ha ribadito che “Pertanto, il mero nomen iuris utilizzato dall’ente conferente, non vale di per sé a ricomprendere nell’una o nell’altra categoria un determinato provvedimento, dovendo darsi prevalenza al comportamento complessivo delle parti e al concreto contenuto dell’atto. È pacifico constatare come appalti e concessioni di servizi non rientrino nella nozione di “incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca”. Ai fini della migliore distinzione tra “appalti e concessioni di servizi” e “incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca”, si fa esplicito riferimento al principio teleologico in base al quale nella prima categoria (ossia “appalti e concessioni di servizi”) rientrano quelle procedure che racchiudono in nuce la propria finalità, la quale trova compimento (e termine) nell’assegnazione dell’appalto e/o della concessione, mentre per quanto attiene la seconda categoria (“incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca”), questa richiede un ulteriore passaggio, consistente nell’adozione di un ulteriore atto da parte dell’ente conferente.”

Quindi non conta il nome che l’amministrazione dà al contratto o all’incarico, ciò che interessa è il contenuto effettivo dell’attività svolta, e la qualificazione giuridica si basa su cosa realmente accade ossia quali obblighi vengono assunti, quali prestazioni sono richieste e come si sviluppa il rapporto. A questo punto è chiaro che appalti e concessioni non si possono considerare incarichi di consulenza o collaborazione: si tratta di due categorie giuridiche diverse.

L’appalto o la concessione ha come scopo ottenere un servizio o un’opera definita e questo scopo si esaurisce con l’affidamento e l'esecuzione del contratto.

Mentre negli incarichi di consulenza o collaborazione lo scopo non si esaurisce nell’incarico stesso. Il lavoro svolto dal consulente fornisce un supporto o delle conoscenze che l’amministrazione deve poi utilizzare con un proprio successivo atto decisionale.

Il caso esaminato dalla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna riguardava un incarico affidato dal Comune di Bologna ad una società per la redazione di uno studio unitario identificando come servizio di ingegneria e architettura. Il Comune aveva giustificato il ricorso a un professionista esterno a causa dell’assenza di professionalità interne.

La Corte, nel merito, ha invece precisato che l’incarico rientra nella categoria del “contratto di lavoro autonomo di natura occasionale” o “incarico professionale di studio” e non come servizio di ingegneria e architettura come identificato dal Comune. La stessa corte ha chiarito anche che la disciplina sugli incarichi esterni impone che “(…) l’amministrazione deve avere accertato l’oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno (...), impossibilità connotata da un carattere qualitativo e non quantitativo, nel senso che le professionalità che occorrono non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all'interno dell'amministrazione").
(...) Non integra i presupposti dell'articolo 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti siano già impegnate a tempo pieno: l'incarico, infatti, deve rispondere ad esigenze di natura eccezionale e straordinaria, oggettivamente non sopperibili dalle professionalità interne (…)”

Quindi non basta la sola carenza numerica o l’impegno attuale del personale interno: l’ente deve dimostrare concretamente che le competenze richieste non siano oggettivamente reperibili al proprio interno.

Secondo i giudici contabili l’incarico di consulenza, di studio o di ricerca rientra nello schema della prestazione d’opera intellettuale, caratterizzata dall’apporto personale e fiduciario del professionista, la cui attività produce un contributo conoscitivo utile a orientare l’azione amministrativa, senza tuttavia vincolarla. Al contrario, l’appalto di servizi implica un’attività di tipo imprenditoriale, con organizzazione dei mezzi e assunzione del rischio da parte dell’esecutore, e si traduce in un risultato vincolante per l’amministrazione, che non può discostarsene.

Proprio per questo, la denominazione utilizzata dall’ente “incarico di consulenza” o “servizio di ingegneria e architettura” non è determinante: ciò che conta è il contenuto reale e le caratteristiche effettive della prestazione.

In conclusione la scelta tra incarico di consulenza e appalto anche se rientra nella discrezionalità amministrativa, non può essere utilizzata in modo elusivo rispetto agli obiettivi di contenimento della spesa e al rispetto della disciplina rigorosa dell’art. 7 del DLGS n. 165/2001 e l’amministrazione deve dimostrare, con motivazioni puntuali e documentate, che non vi fossero professionalità interne in grado di svolgere la prestazione richiesta.
In questo quadro, la decisione della Corte dei Conti Emilia-Romagna si colloca nel solco di una giurisprudenza consolidata che tende a prevenire un uso improprio degli incarichi esterni, rafforzando l’idea che tali affidamenti devono costituire un’eccezione e non la regola.

Keywords: incarichi esterni, consulenza, pubblica amministrazione, DLGS 165/2001, DLGS 36/2023, servizi per l’ingegneria e architettura.