Mutamento della destinazione d'uso e convenzioni urbanistiche: come interpretare l'art.23-ter del DPR 380/2001

Una recente sentenza del TAR Lombardia (sez IV n. 3433/2025) pone un’interessante riflessione sui contenuti del Decreto Salva Casa, con particolare riguardo all’art 23 ter DPR 380/01 con cui sono stati disciplinati i mutamenti di destinazione d’uso.

Il Decreto Salva casa ha infatti introdotto l’articolo 23-ter al DPR 380/01 nell’ottica di introdurre misure di semplificazione intendendo agevolare i mutamenti di destinazione d’uso, anche in caso di contestuale esecuzione di opere edilizie, mediante l’istituzione di un regime unitario disciplinante i caratteri del singolo mutamento, insieme ai titoli abilitativi che si rendono di volta in volta necessari.

Quanto ai mutamenti di destinazione d’uso verticali, ovvero tra diverse categorie funzionali, la riforma ha inteso fornire una disciplina chiara dello strumento, agevolando, in generale, il mutamento tra le categorie funzionali residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale.

In queste ipotesi, è riconosciuta la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare, qualora se ne ravvisi la necessità, specifiche condizioni, volte a prevedere misure di contingentamento delle richieste di mutamento di destinazione d’uso, al fine di preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio, oltre che una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

Nell’ambito delle linee guida adottate sulla nuova normativa si è chiarito che le specifiche condizioni potranno essere individuate dopo l’entrate in vigore della novella normativa, non avendo tuttavia ben chiaro quale sia lo strumento per la loro adozione (se così fosse sarebbe necessaria una variante).

Nelle stesse linee guida si fa infatti riferimento alla possibilità per l’Amministrazione comunale di definire nelle forme ritenute idonee tali condizioni, anche traendole dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame.

Il caso

Nello specifico caso, il contenzioso verteva sulla declaratoria di insussistenza dei presupposti per la formazione di un titolo edilizio, nello specifico una SCIA, presentata per il cambio d’uso senza opere dalla funzione turistico-ricettiva a quella residenziale.

Gli Uffici comunali nella redazione dell’atto impugnato hanno considerato, tra l’altro, come ostativa al mutamento di destinazione d’uso la vigenza di una Convenzione urbanistica datata 8 agosto 2008.

L’originaria Convenzione urbanistica del 2001, oggetto di aggiornamento nel 2008 e ad oggi ancora vigente (stanti le proroghe normativamente stabilite con i decreti legge n. 69 del 2013, n. 76 del 2020, n. 21 del 2022 e n. 202 del 2024), ha fissato limiti sulla quantità e sulla modalità del cambio d’uso, imponendo il mantenimento della destinazione del complesso immobiliare a residenza turistico-alberghiera.

Le previsioni convenzionali, secondo parte ricorrente, sarebbero state emulative delle previsioni della strumentazione urbanistica generale valevole per la zona al momento della sottoscrizione della convenzione originaria, pertanto, l’intervenuta modifica normativa – recata dal decreto legge n. 69 del 2024, convertito in legge n. 105 del 2024 – avrebbe innovato l’ordinamento giuridico e avrebbe superato, imperativamente, il regime operante in precedenza.

Ne sarebbe dovuto conseguire che, in seguito all’introduzione, attraverso il suddetto decreto legge n. 69 del 2024, dell’art. 23-ter, comma 1-ter, del D.P.R. n. 380 del 2001 che prevede che – “Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del dm 1444/68, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni” –, dovrebbe ritenersi possibile nella (ex) zona D3 il mutamento di destinazione d’uso della singola unità immobiliare dalla funzione turistico- ricettiva ad altra, tra residenziale, produttiva e direzionale e commerciale, come richiesto con s.c.i.a dichiarata inefficace.

In buona sostanza con l’entra in vigore del Decreto Salva Casa sono state poste nel nulla tutte le disposizioni pianificatorie comunali.

Quadro costituzionale

Se da un lato sicuramente viene riconosciuto al legislatore nazionale, in materia urbanistico-edilizia, la potestà normativa concorrente, vanno tenute in pari considerazione le disposizioni normative, anche costituzionali, che riconoscono in campo ai Comuni l’esercizio delle funzioni amministrative tra cui quelle di programmazione territoriale (art 118 Cost ed art 13 ed art 42 co 2 lett b) TU Enti locali).

Ciò significa che salva diversa statuizione le previsioni normative dovrebbero condizionare l’elaborazione della strumentazione urbanistica futura ma non possono annullare ex se quella vigente.

La soluzione del TAR Lombardia

Per quanto sopra detto, correttamente il TAR Lombardia ritiene di dover sottolineare come l’art. 23-ter, comma 1-ter, del D.P.R. n. 380 del 2001 per non esporsi a dubbi di costituzionalità – che comunque non possono essere fugati del tutto – debba essere interpretato in maniera restrittiva, poiché lo stesso, d’imperio, priva di efficacia le vigenti previsioni contenute negli strumenti urbanistici locali, rendendone recessiva l’applicazione in relazione ad ampie zone del tessuto urbano comunale (ossia le zone A, B e C).

A maggior ragione ciò vale per quanto attiene le pattuizioni convenzionali nell’ambito degli strumenti di pianificazione attuativa che, nel caso specifico, sono finalizzate a realizzare il complesso immobiliare da destinare residenza turistico-alberghiera con l’obbligo di mantenimento della destinazione di zona, nell’interesse pubblico all’ordinato assetto e sviluppo territoriale.

Questo anche perché le pattuizioni contenute nella Convenzione oggetto di controversia sono finalizzate a disciplinare una fattispecie concreta, diversamente dalle previsioni legislative che connotate da generalità ed astrattezza, operano su un piano molto più ampio e del tutto differente.

Il TAR conclude pertanto che in presenza di una Convenzione urbanistica già stipulata e tuttora in vigore, devono ritenersi inapplicabili le sopravvenienze normative – nella specie, quelle introdotte dal decreto legge n. 69 del 2024 (c.d. Salva casa) –, laddove le stesse non prevedano espressamente la modifica ex lege di tali accordi (in caso contrario, il legislatore avrebbe dovuto introdurre disposizioni, anche di natura transitoria, in grado di regolare la concreta applicazione di tali sopravvenienze).

Se così non fosse si andrebbe a compromettere l’assetto urbanistico derivante dalla pianificazione attuativa, rispetto al quale anche la parte privata si è vincolata convenzionalmente in quanto il divieto di applicazione della sopravvenuta previsione legislativa, a una vicenda regolata da una Convenzione già stipulata e ancora vigente, ha lo scopo di impedire l’alterazione del sinallagma originario dell’accordo, che provocherebbe uno sbilanciamento degli effetti dello stesso in favore di uno dei due contraenti e comprometterebbe così l’unitarietà dell’intervento e la regolarità dell’assetto urbanistico e territoriale del comparto oggetto di pianificazione attuativa e convenzionata, pregiudicando di fatto l’interesse pubblico e quello della collettività (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 3 settembre 2025, n. 2875; II, 4 ottobre 2021, n. 2115; sottolinea, implicitamente, l’affidamento da tutelare nel caso di Convenzioni urbanistiche già stipulate, Corte costituzionale, sentenza n. 179 del 2019).

Anche con riguardo alle Convenzioni urbanistiche, secondo gli assunti della sentenza in commento, si deve applicare il principio “tempus regit actum” che impone alla Pubblica Amministrazione di considerare le modifiche normative intervenute soltanto in corso di procedimento e fino a quando lo stesso non sia giunto a conclusione, con conseguente inapplicabilità dopo tale momento della nuova disciplina (Consiglio di Stato, IV, 13settembre 2024, n. 7550).

Convenzioni scadute

Nonostante le premesse, il TAR tuttavia rileva che nel caso tratto ad analisi è dirimente il fatto che la convenzione non sia ancora scaduta in quanto è invece evidente che a fronte di uno strumento attuativo non più in vigore – con conseguente esaurimento dell’efficacia della connessa convenzione urbanistica – non ricorre più alcuna esigenza che possa giustificare la non applicazione della disciplina contenuta nel novellato art. 23-ter del D.P.R. n. 380 del 2001, viste l’onnicomprensività e la portata generale della sopravvenuta previsione normativa primaria, su cui si concentrano tuttavia forti dubbi di costituzionalità.