Permesso di costruire per demo-ricostruzione: se l'istruttoria del comune è debole il titolo non decade

La regola della decadenza del permesso di costruire sul presupposto del mancato avvio dei lavori entro il termine di legge - cioè 1 anno dall'inizio dal rilascio del permesso - può essere interpretata diversamente se il comune ritarda sui primi controlli e non effettua un'adeguata istruttoria a corredo della dichiarazione di decadenza?

A questa particolare ma interessante domanda risponde il Tar Firenze nella sentenza 1010/2022 dello scorso 12 settembre, inerente il ricorso di una società edilizia e di una immobiliare contro il provvedimento di decadenza del permesso di costruire emesso da un comune riguardante la costruzione, previa demolizione dei manufatti esistenti, di un nuovo immobile produttivo per 4 u.i. delle stesse dimensioni dei manufatti abbattuti.

Peraltro, anche in questo caso hanno un peso specifico determinante le prove fotografiche che, di recente, abbiamo chiamato in causa per la dimostrazione dei lavori in ottica Superbonus.

Permesso di costruire: tra ottenimento, lavori e decadenza. Le date

Per capire bene la questione è meglio specificare le date: i titoli in questione erano stati volturati alla società costruttrice il 19 novembre 2018 e i lavori avrebbero dovuto concludersi entro tre anni dalla comunicazione di inizio dei lavori, vale a dire entro i primi giorni del mese di settembre 2022.

Nel novembre 2021, la Polizia Municipale aveva comunicato agli uffici comunali di avere verificato l’assenza di interventi edilizi sull’area.

Preso atto del verbale, e senza attivare alcuna ulteriore istruttoria, il Comune aveva quindi comunicato la decadenza dei permessi sul presupposto del mancato avvio dei lavori entro il termine annuale di legge.

Le ricorrenti sostengono invece che i lavori sarebbero stati effettivamente e realmente iniziati nei termini, con particolare riferimento alle opere di demolizione dei preesistenti manufatti e alla rimozione di una vecchia pesa collocata al suolo, come comprovato da documentazione fotografica e dai formulari di smaltimento dei materiali di risulta della demolizione.

Il comune non ha eseguito un'istruttoria completa e adeguata

Le società ricorrenti sostengono di aver dato tempestivo inizio ai lavori oggetto dei permessi di costruire per cui è causa e consistenti, innanzitutto, nella demolizione dei manufatti esistenti sull’area destinata a essere occupata dall’erigendo edificio a destinazione produttiva.

Il Comune avrebbe pertanto errato nel ritenere il contrario, a dispetto delle evidenze emergenti dalla stessa documentazione fotografica raccolta dalla Polizia Municipale.

Del resto, ancora una volta errando, il Comune avrebbe omesso qualsivoglia approfondimento della situazione di fatto, procedendo alla declaratoria di decadenza senza neppure interpellare le interessate, le quali solo dopo la ricezione dei provvedimenti decadenziali avrebbero avuto l’opportunità di trasmettere la documentazione comprovante l’effettivo avvio dei lavori nel termine annuale di cui all’art. 15 del dpr 380/2001.

ART. COMMA 2 TESTO UNICO EDILIZIA

"Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari".

Il ritardo nell'accertamento della decadenza e la proroga causa Covid

Con il secondo motivo, le ricorrenti lamentano che il ritardo nell’accertamento della decadenza – intervenuto a due anni di distanza dal rilascio dei permessi di costruire – avrebbe ingenerato in loro un ragionevole affidamento circa la piena e perdurante efficacia dei titoli e determinato, per altro verso, il venir meno dell’interesse pubblico alla dichiarazione di decadenza.

Proprio in virtù di tale affidamento, la società avrebbe sottoscritto un contratto preliminare per la cessione a terzi dell’area medesima, operazione messa gravemente a rischio dall’iniziativa del Comune.

Con il quarto motivo, infine, è invocata la proroga ex lege di validità degli atti di assenso rilasciati dalla pubblica amministrazione prevista, a fronte dell’emergenza sanitaria da Covid-19, dall’art. 103 comma 2 del DL 18/2020, convertito con modificazioni in legge 27/2020 e s.m.i.

Le fotografie del cantiere sono vere e proprie prove

Palazzo Spada accoglie il ricorso, sottolineando che, ome riferito in narrativa, il Consiglio di Stato ha accolto in appello la domanda cautelare proposta dalle ricorrenti, osservando come – pur con salvezza degli approfondimenti da svolgersi nella fase di cognizione – la documentazione fotografica in atti sembri confermare l’avvenuto inizio dei lavori assentiti con i permessi di costruire oggetto del provvedimento impugnato.

Il giudice di seconde cure si riferisce in particolare ai lavori di demolizione e valorizza il dato emergente dalle fotografie prodotte dalle ricorrenti, le quali in effetti attestano l’avvenuta demolizione di almeno alcuni dei manufatti originariamente presenti sull’area di intervento. La circostanza, peraltro, è riconosciuta dalla stessa difesa dell’amministrazione resistente.

Il rilievo, che il collegio ritiene di condividere, mette in luce l’inadeguatezza dell’istruttoria condotta dal Comune, che, nel contestare in maniera tranciante il mancato inizio dei lavori assentiti con i permessi di costruire rilasciati nel 2018 alla Immobiliare, evidenzia l’assenza di opere di sbancamento, scavo e/o fondazione, come pure rileva che le strutture di deposito da demolire sarebbero intatte, affermazione smentita dalle stesse fotografie allegate al rapporto di Polizia Municipale che ha dato avvio al procedimento di decadenza, oltre che dalla documentazione aggiuntiva in atti.

Quindi in questo caso la valutazione circa il mancato inizio dei lavori, pur sprovvista di connotati discrezionali, passa da un giudizio tecnico-discrezionale a contenuto opinabile e, pertanto, non si presta a conclusioni in termini di certezza assoluta (la circostanza che una parte delle opere di demolizione sia stata certamente eseguita impone di portare la verifica sulla consistenza di tali opere in rapporto alle complessive dimensioni dell’intervento, ed in ciò risiede l’innegabile margine di opinabilità del giudizio).

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