Quando scattano le misure di salvaguardia nel cambio di destinazione d’uso? Guida al nuovo PGT

Cambio di destinazione d’uso e nuovo PGT

Quando si presenta una pratica edilizia per cambiare la destinazione d’uso di un immobile e l’intervento avviene in un periodo “di mezzo”, cioè dopo che il Comune ha adottato il nuovo Piano di Governo del Territorio ma prima che questo sia stato definitivamente approvato sorgono delle domande:

In questa fase di transizione, tra vecchia e nuova pianificazione, quale cifra si deve pagare?
Quella calcolata secondo le vecchie regole, in vigore quando si è iniziato a progettare l’intervento oppure quella basata sulle nuove previsioni del piano appena adottato, che potrebbero essere più onerose?

È in questo ambito che entrano in gioco le cosiddette “misure di salvaguardia” ossia uno strumento che ha proprio lo scopo di garantire che il nuovo piano non venga vanificato dagli interventi edilizi realizzati nelle more della sua approvazione.

Tali misure sono disciplinate dall'art. 12, comma 3, del DPR 380/2001 secondo il quale “In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione.”
Le misure di salvaguardia evitano che nel periodo di transizione tra il vecchio piano e quello nuovo, vengano autorizzate costruzioni che potrebbero poi risultare incompatibili con le nuove regole urbanistiche.
Quindi, se si presenta una domanda di permesso di costruire e l’intervento proposto risulta in contrasto con le previsioni di un nuovo strumento urbanistico che il Comune ha già adottato, ma che non è ancora approvato in via definitiva, l’ente non può pronunciarsi sulla richiesta ma deve sospendere ogni decisione, in attesa che il procedimento di approvazione del nuovo piano si concluda.

A chiarire determinati aspetti della questione è il TAR Lombardia, con la sentenza n. 1255/2025, che ha rimarcato un fattore fondamentale per chi realizza cambi di destinazione d’uso, ossia le misure di salvaguardia del nuovo Piano di Governo del Territorio si applicano già dal momento dell’adozione, anche se il piano non è ancora definitivamente approvato. 

Cambio di destinazione d’uso e misure di salvaguardia: la decisione del TAR sulla monetizzazione degli oneri

Il ricorrente presenta una CILA per cambiare la destinazione d’uso di un locale commerciale al piano terra con lo scopo di trasformarlo in abitazione, demolendo una parete.

In seguito il Comune gli notificò la richiesta di pagamento a titolo di monetizzazione degli oneri di urbanizzazione, calcolata secondo le previsioni del nuovo PGT (Piano di Governo del Territorio), adottato nel marzo 2019 e approvato nell’ottobre dello stesso anno.

A questo punto il ricorrente impugna il provvedimento sostenendo varie argomentazioni tra cui, a suo dire, l’applicazione illegittima delle misure di salvaguardia, poiché il suo intervento non era in contrasto né con il vecchio né con il nuovo piano e l’intervento era stato concluso prima dell’entrata in vigore del nuovo PGT, quindi non potevano applicarsi le nuove regole.

Il TAR respinge il ricorso chiarendo che “sotto il profilo dell’operatività temporale di tali misure di salvaguardia, proprio per tale finalità di carattere conservativo, esse si applicano a tutti gli interventi che rientrano nella cronologia dell’adozione del strumento urbanistico successivi al primo atto della pianificazione che è la delibera del Consiglio Comunale, dovendosi ritenere tali misure operative sin dal momento in cui l’organo deliberativo dell’ente locale (abbia) manifestato la propria volontà sull’adozione del piano, quand’anche la relativa deliberazione non sia ancora esecutiva. La mera adozione della delibera da parte del Consiglio Comunale, infatti, al di là della sua esecutività, configura inequivocabilmente l’assetto che l’Amministrazione intende imprimere al territorio e tale assetto non può (...) essere messo in discussione o addirittura vanificato per effetto di interventi edilizi con esso contrastanti.”
Le misure di salvaguardia operano dal momento dell’adozione della delibera consiliare, anche se non ancora esecutiva, per impedire che interventi edilizi possano vanificare le nuove scelte programmatorie del Comune.

Nel caso specifico, la CILA era stata presentata nel 2019, in un periodo compreso tra l’adozione del nuovo PGT e la sua approvazione definitiva e pertanto, l’intervento ricadeva pienamente nel regime di salvaguardia.

Clausola di monetizzazione di standard e contributo di costruzione

Il punto principale del caso è il chiarimento che il giudice fornisce in merito alla natura della monetizzazione, precisando che “(…) esiste, richiamando l’ultima giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia di monetizzazione degli standard (…), una differenza ontologica tra l’istituto giuridico della monetizzazione e quello relativo al contributo di costruzione.
Il primo attiene infatti alla disciplina del territorio e dunque può essere attratto nelle previsioni di cui all’art. 12, comma 3, del DPR 380/01 e della corrispondente normativa regionale (…).
La clausola di monetizzazione di standard ha una diretta e immediata incidenza urbanistica e, avendo tale natura, segue la disciplina dello strumento urbanistico, anche in relazione all’applicazione delle misure di salvaguardia. (…) Natura diversa ha invece il contributo di costruzione che, essendo definito sulla base di parametri regolamentari estranei al PGT, è insensibile rispetto alle variazioni dello strumento urbanistico medesimo.”
La monetizzazione degli standard ha quindi una natura urbanistica diversa dal contributo di costruzione. Mentre il contributo di costruzione ha natura privatistica e si calcola al momento del rilascio del titolo e non segue l'evoluzione dello strumento urbanistico, la monetizzazione riguarda il reperimento delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione e segue la disciplina dello strumento urbanistico. Di conseguenza per la monetizzazione occorre rispettare le misure di salvaguardia.

Monetizzazione e tempi del PGT: conta la data di presentazione della pratica edilizia

Il TAR riconosce la legittimità della valutazione comunale relativamente al cambio della destinazione d’uso, infatti “(…) deve ritenersi immune dai censurati vizi la determinazione degli introiti della monetizzazione dovuta in regime di salvaguardia, sia in ragione della natura conformativa di tale determinazione con riferimento al cambio della destinazione d’uso, sia con riguardo alla piena operatività temporale delle misure.
In relazione al primo profilo, deve ritenersi che la somma richiesta dall’Amministrazione trovi fondamento nella nuova valutazione, operata nel Piano dei servizi, con riguardo ed al conseguente maggior peso urbanistico che comporta il cambio di destinazione d’uso ed ai relativi maggiori oneri di monetizzazione. E ciò in quanto l’intervento edilizio, pur non contrastante con le previsioni del nuovo piano, è stato fatto oggetto di diversa valutazione sotto il profilo del carico urbanistico, nell’ambito del nuovo strumento di pianificazione.
(…) La disposizione dell’art.11.3 delle NA del Piano dei Servizi del PGT vigente, infatti, non appare attinta dai censurati vizi. Essa reca testualmente: “Le dotazioni territoriali per servizi per interventi con cambio di destinazione d’uso sono dovute esclusivamente nei casi di seguito elencati e nella misura di: d) da categoria funzionale commerciale verso categoria funzionale residenziale per SL oggetto di cambio d’uso superiore a 250 mq: 18% della SL; per SL oggetto di cambio d’uso inferiore o uguale a 250 mq posti al piano terra con affaccio sullo spazio pubblico e/o di uso pubblico anche in Rigenerazione: 100% della SL; per interventi posti al piano terra in ambiti adiacenti a spazi a vocazione pedonale: la dotazione è aumentata del 40%”.
Quindi il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale comporta un maggior peso urbanistico, anche quando l’intervento non contrasta formalmente con le previsioni del piano.
L’articolo 11.3 del Piano dei Servizi del nuovo PGT prevede infatti che, per interventi fino a 250 mq al piano terra con affaccio su spazio pubblico, la monetizzazione sia pari al 100% della superficie lorda, con un incremento del 40% per ambiti pedonali.

Bisogna quindi prestare attenzione alle evoluzioni del PGT (o PUC), infatti anche se un intervento è conforme al vecchio e al nuovo piano, se viene avviato dopo l’adozione (ma prima dell’approvazione) del nuovo strumento urbanistico, si applicano le misure di salvaguardia. In definitiva, ciò che conta è il momento di presentazione della pratica edilizia, non quello di fine lavori.

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