Cambio destinazione d’uso commerciale-residenziale: SCIA annullata!

SCIA e autotutela amministrativa: quando il Comune può annullare il cambio di destinazione d’uso

Si può annullare in autotutela una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) per cambio di destinazione d’uso?

La risposta trova il suo fondamento normativo negli articoli 19, comma 4, e 21-nonies della legge n. 241/1990, che disciplinano il potere di autotutela della Pubblica Amministrazione (in seguito PA).

In particolare, il comma 1 dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 stabilisce che “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21 octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.
Un provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio dall’amministrazione che lo ha emanato purché sussistano ragioni di interesse pubblico e si tenga conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
L’annullamento deve avvenire entro un termine ragionevole ossia non superiore a dodici mesi dall’adozione del provvedimento. Decorso il termine di dodici mesi, l’annullamento è possibile solo in casi eccezionali, ossia quando il provvedimento sia stato conseguito mediante false dichiarazioni o condotte costituenti reato, accertate con sentenza definitiva. In tali circostanze, l’amministrazione può intervenire senza limiti di tempo, fermo restando l’applicazione delle sanzioni penali e amministrative previste dal D.P.R. 445/2000 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa).

In tale contesto i cambi di destinazione d’uso che incidono significativamente sull’assetto del territorio e sulla sua funzionalità complessiva, assumono particolare interesse soprattutto nell’applicazione di normative speciali, come quelle in materia di rigenerazione urbana.

Tale questione è stata affrontata dalla sentenza del TAR Lazio n. 16681/2025 dove il giudice ha rigettato il ricorso di un privato contro l’annullamento in autotutela del Comune di una SCIA presentata per il cambio di destinazione d'uso da unità commerciale a unità residenziale.

TAR Lazio: SCIA per cambio destinazione d’uso commerciale-residenziale annullata

La sentenza del TAR Lazio riguarda una SCIA per il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale, presentata nel 2021 dal ricorrente.

Tuttavia nel marzo 2022, l’Amministrazione dispone l’annullamento in autotutela della SCIA, ai sensi degli articoli 19, comma 4, e 21-nonies della legge n. 241/1990. Tale decisione scaturiva dalla valutazione che l’intervento fosse non conforme alla normativa edilizia e urbanistica vigente.

Il ricorrente in disaccordo impugna il provvedimento dinanzi al TAR sostenendo varie argomentazioni tutte rigettate dal TAR. Tra le varie motivazioni veniva sostenuto che l’art. 6 della legge regionale 7/2017 sulla rigenerazione urbana consentisse il cambio di destinazione d’uso in deroga alle prescrizioni urbanistiche comunali.

Il TAR smonta tale interpretazione chiarendo che “La norma disciplina dunque la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia o di demolizione e ricostruzione di immobili e, nell’ambito di questi, ammette il cambio di destinazione d’uso. Di tutta evidenza detta previsione non trova applicazione all’intervento di cui alla SCIA presentata da *** ***, consistito – per espressa ammissione del ricorrente – nella manutenzione straordinaria di una porzione di immobile (*** ***), svolta senza lavori edilizi, salvo per lo spostamento di alcune tramezzature interne e per la realizzazione di un piccolo angolo cottura. L’intervento assentito si pone insomma al di fuori del perimetro applicativo della norma invocata dal ricorrente. Anche a trascurare l’inapplicabilità dell’art. 6 della legge regionale 7/2017 alla fattispecie controversa, non è condivisibile l’affermazione attorea secondo cui detta norma introdurrebbe una deroga generale ed onnicomprensiva alle vigenti prescrizioni urbanistiche. Questo Tribunale ha ribadito (…) che l’art. 45 comma 6 delle NTA di Roma, laddove impone che il mutamento di destinazione d’uso ad “abitazioni singole” sia esteso all’intera unità edilizia e che il 30% di tale destinazione in termini di SUL sia riservato alle destinazioni “abitazioni collettive”, (…) costituisce (…) una vera e propria “destinazione d’uso” prevista dallo strumento urbanistico (…) volta ad evitare, in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, la trasformazione di ulteriori settori di città in “quartieri dormitorio”, privi di servizi ed attrezzature di interesse collettivo (…). Ne consegue che, diversamente da quanto affermato nel ricorso, l’art. 6 legge regionale 7/2017 non deroga al “mix funzionale” previsto dalla vigente disciplina urbanistica in ipotesi di mutamento di destinazione d’uso.”
La norma regionale riguarda solo gli interventi di ristrutturazione edilizia o di demolizione e ricostruzione, per i quali è possibile cambiare la destinazione d’uso. Tale norma non è in contrasto però con il “mix funzionale” previsto dal Piano Regolatore di Roma (art. 45, comma 6, NTA), che resta vincolante in quanto volto a preservare un equilibrio tra destinazioni abitative e servizi collettivi ed evitare la creazione di sole zone residenziali, prive di attrezzature e servizi volti all’interesse collettivo.
Tuttavia l’intervento del ricorrente non era una ristrutturazione, ma solo manutenzione straordinaria, non rientrando nel tipo di opere per cui si applica la norma invocata.

In tal caso il cambio di destinazione d’uso non può essere realizzato nell’ambito di interventi qualificati come manutenzione straordinaria, bensì occorre richiedere uno specifico titolo abilitativo (SCIA o PdC) per interventi di ristrutturazione edilizia. Al tempo stesso, non si può invocare la legge regionale n. 7/2017 (sulla rigenerazione urbana) che autorizza le variazioni di destinazione d’uso in quanto quest’ultima si applica solo alle categorie di opere inerenti alla ristrutturazione edilizia e alla demo-ricostruzione.

Inoltre, il Tribunale rievoca il principio del “mix funzionale” previsto dall’art. 45, comma 6, delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PRG di Roma, secondo cui ogni ambito urbano deve mantenere un equilibrio tra diverse funzioni, residenziale, commerciale, direzionale e di servizio, per garantire la vitalità e la qualità del tessuto cittadino.

Quindi è legittima la decisione dell’Amministrazione di annullamento in autotutela, essendo il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale, oggetto della SCIA, in contrasto sia con la normativa regionale sulla rigenerazione urbana sia con le prescrizioni urbanistiche comunali.

Scarica la sentenza in allegato

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