Salva Casa: cosa serve per il cambio d'uso da residenziale a commerciale in zona agricola?

Che titolo abilitativo serve per effettuare un cambio di destinazione d'uso da residenziale a locale commerciale in zona agricola? Il Salva Casa consente la semplificazione, permettendo - in assenza di opere o con opere minori - di procedere con semplice SCIA?

A queste domande risponde il Consiglio di Stato nella sentenza 7851/2025, che è anche l'occasione per riepilogare le nuove regole sui cambi d'uso, all'interno di una vasta semplificazione effettuata in materia dal DL 69/2024 (convertito in legge 105/2024).

Le nuove regole sui cambi d'uso

Le linee guida ufficiali del MIT sul DL Salva Casa evidenziano come la norma, innovando l'art.23-ter del TUE, abbia inteso agevolare i mutamenti di destinazione d'uso, anche in caso di contestuale esecuzione di opere edilizie, mediante l'istituzione di un regime unitario disciplinante i caratteri del singolo mutamento, insieme ai titoli abilitativi che si rendono di volta in volta necessari:

• all'interno della stessa categoria funzionale (cd. mutamenti di destinazione d'uso urbanisticamente irrilevanti o orizzontali, ad.es. da studio medico a studio professionale);
• tra categorie funzionali diverse (cd. mutamenti di destinazione d'uso urbanisticamente rilevanti o verticali, ad es. da abitazione a studio commerciale). Le categorie funzionali sono a) residenziale, a-bis) turistico-ricettiva, b) produttiva e direzionale, c) commerciale, d) rurale.

In virtù delle modifiche apportate dal DL 69/2024 al Testo Unico Edilizia (art.23-ter), oggi:

• è sempre consentito il cambio di destinazione d'uso di una singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale, anche con opere edilizie, nel rispetto di eventuali condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali;
• è sempre consentito il cambio d'uso tra categorie funzionali diverse (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale, ad esclusione di quelle rurali) per unità immobiliari situate in immobili localizzati nelle zone A), B) e C) previste dall'art.2 del DM 1444/1968, anche se comportano opere edilizie;
• per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d'uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

SCIA o permesso? Il titolo abilitativo giusto

Ecco un breve ma completo recap sui titoli abilitativi necessari, in epoca di Salva Casa, per effettuare i mutamenti di destinazione d'uso:

• cambio d'uso senza interventi: SCIA;
• cambio d'uso con interventi in edilizia libera: SCIA;
• cambio d'uso con interventi soggetti a CILA: SCIA;
• cambio d'uso con interventi soggetti a SCIA: SCIA;
• cambio d'uso con interventi sogetti a SCIA alternativa al PdC: SCIA alternativa;
• cambio d'uso con interventi soggetti a permesso di costruire: permesso di costruire.

Il caso: cambio d'uso da residenziale a commerciale con opere

Si dibatte alcuni interventi edilizi realizzati in totale difformità dalla DIA e consistenti:

• nella realizzazione di un soppalco in legno di dimensione par a m. 9,35 x 3,90 senza alcun titolo edilizio e in assenza di autorizzazione sismica;
• nella realizzazione in difformità dalla DIA, di una finestra sul prospetto Sud e di una apertura sulla parete del locale tecnologico;
• nel cambio di destinazione dei locali a piano terra.

Con riferimento al cambio di destinazione d’uso, in particolare, al momento dell'accertamento, i locali erano allestiti dal proprietario come locali ad uso artigianale - commerciale e veniva riscontrato un mutamento della destinazione d'uso con opere (destinazione incompatibile con la pianificazione urbanistica - PRG del Comune di Anagni - zona agricola), all'interno degli stessi.

Scattava quindi l'ordinanza di demolizione, contro la quale veniva proposto il ricorso. Il TAR lo respingeva e si arrivava sino a Palazzo Spada.

Ricorso: il cambio d'uso non ha rilevanza urbanistica?

Con l’unico motivo di appello il ricorrente deduce l'illegittimità dell'ordinanza impugnata per violazione di legge, non avendo il "cambio di destinazione d’uso dei locali a piano terra rilevanza urbanistica", né essendo integrante "variazione essenziale", ai sensi degli artt. 31-32 D.P.R. 380/2001.

In pratica, il giudice di prime cure non avrebbe considerato che le pretese illegittimità edilizie costituivano mere irregolarità non costituenti "variazione essenziale" della struttura originaria tanto che le medesime sono state ridotte in pristino.

Sempre secondo il ricorrente, l'immobile, in virtù dell'operata demolizione del soppalco e dell'avvenuta tamponatura della finestra, inizialmente realizzati, sarebbe ora urbanisticamente regolare e non presenterebbe alcuna difformità edilizia rispetto alla volumetria originaria.

Infine, il semplice cambio di destinazione d’uso, effettuato senza opere edilizie, non implicherebbe, necessariamente, un mutamento urbanistico-edilizio del territorio comunale e, come tale, non abbisognerebbe di concessione edilizia, qualora non sconvolga l’assetto dell’area in cui l’intervento edilizio ricade.

Passaggio da residenziale a commerciale/artigianale: cosa dice il regolamento locale?

Il Consiglio di Stato osserva che nel caso in esame, come riconosciuto nel giudicato relativo all’iniziale ordinanza di demolizione, vi è stato passaggio, non consentito dal P.r.g., dalla categoria residenziale a quella commerciale e/o artigianale, e pertanto si applica la sanzione di cui all'art. 16, comma 1, cpv., della L.R. n. 15/2008, secondo cui: "Ferma restando la sospensione dei lavori prevista dall'articolo v14 per le opere non ultimate, il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente, qualora accerti l'esistenza di interventi di [... ] cambi di destinazione d'uso da una categoria generale ad un'altra di cui all'articolo 7, terzo comma, della legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure) in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività nei casi previsti dall'articolo 22, comma 3, lettera a), del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche ingiunge al responsabile dell'abuso, nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo, di provvedere in un congruo termine, comunque non superiore a centoventi giorni, alla demolizione dell'opera e al ripristino dello stato dei luoghi".

Salva Casa, attenzione: liberalizzazione solo nelle zone A-B-C del DM 1444/1968. La zona agricola è off limits

Arriviamo quindi alla parte interessante: ma il Salva Casa non ha liberalizzato i cambi d'uso senza opere (o con opere minori, cioè assentibili con CILA o SCIA) anche da residenziale a commerciale/artigianale, consentendoli con una semplice SCIA?

Sì, ma attenzione al 'dove'. Infatti, e Palazzo Spada lo rimarca, la parziale liberalizzazione del cambio di destinazione d’uso introdotta dal DL 69/2024 riguarda unicamente le zone A-B-C del D.M. n. 1444/68 e non la zona E - agricola in esame.

Infatti, tuttora, non è possibile in assenza di titolo e del rispetto dei presupposti di legge e di zona, operare con o senza opere edilizie un cambio di destinazione in zona agricola da residenziale - rurale a commerciale.

Correttamente, pertanto, il Comune ha sanzionato i lavori eseguiti con l’ordinanza di demolizione e ha, quindi, assunto la determina a fronte della non completa ottemperanza all’ordine demolitorio e all'effettuato cambio di destinazione.

Sarebbe ovviamente stato diverso se il cambio fosse avvenuto in una zona A-B-C: in tal caso, in assenza di opere o con opere realizzabili in edilizia libera o al massimo con SCIA, si sarebbe potuto effettuare il passaggio con la segnalazione certificata di attività.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO