Semplificazione e Superbonus: rose … e spine dell’ultimo decreto legge

Quali problemi applicativi per i Superbonus nel nuovo decreto legge Semplificazioni?

Risponde alle attese dei privati e dei professionisti o restano aspetti dubbi e, soprattutto, possibili ripercussioni future?

L’Autore esamina in dettaglio l’articolo 33 del d.l. 31 maggio 2021 mettendone in luce aspetti critici sia dal punto di vista operativo immediato che di metodo. Inquadrandoli anche nel più generale panorama di una riforma da tempo annunciata e sempre differita di cui ancora non si riescono ad individuare chiare linee guida che, anzi, paiono contraddette da provvedimenti parziali e “urgenti” di quest’ultimo periodo.

Il 28 maggio è stato licenziato il nuovo decreto-legge denominato “Governance del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ….” (in G.U. n. 129 del 31.05.2021) già da qualcuno soprannominato “Semplificazioni 2” o “Semplificazioni 2021” visto che appena a luglio scorso avevamo avuto il d.l. n. 34 (poi tradotto nella legge n. 120/2020) anch’esso definito “Semplificazioni”.

Si può dire che la “Semplificazione” sta diventando un “processo”: una all’anno.

Semplificazione e Superbonus

Ci occuperemo qui solo degli aspetti inerenti l’edilizia (trattati dall’articolo 33) che, pur relegati al solo comma 13-ter dell’articolo 119 del surrichiamato decreto-legge, pare costituiscano uno dei perni del rilancio dell’edilizia privata tramite i Superbonus. Molto atteso e già commentato (in genere) con soddisfazione.

Le perplessità però non mancano e forse è utile approfondire il nuovo quadro normativo sotto vari aspetti.

Cominciamo da quelli operativi pratici per risalire poi a quelli strutturali e di metodo.

Soprattutto partiamo dalla finalità che si pone il d.l., che è quella di attivare gli interventi fruenti del superbonus bloccati dalle dichiarazioni di “legittimità” dell’esistente su cui si interviene. Esistente che il più delle volte legittimo non è, per cui bisogna predisporre preventivamente una pratica di “sanatoria” che impatta dapprima sulla difficoltà di reperimento dei “precedenti edilizi” (gli archivi comunali sono incompleti e oberati di richieste) e, poi, sull’impossibilità di evasione delle domande in tempi brevi da parte dei comuni (sempre dovuta alla anomala affluenza di richieste).

Un precedente intervento semplificativo

Già con d.l. n.104/2020 si era introdotto il comma 13-ter all’articolo 119, limitando la certificazione di legittimità - in caso di intervento su parti condominiali - alle sole parti comuni senza entrare nelle singole unità immobiliari. Operazione corretta e coerente con la finalità della norma e con i principi generali.

Ovvio però che se le parti comuni sono in regola, l’intero edificio è in regola e le eventuali difformità sono solo “interne” e, dunque, minimali.

Ecco perché non bastava. Bisognava bypassare la legittimità. Obiettivo di per sé già imbarazzante soprattutto se si tien conto che proprio la legittimità era stato uno dei perni della “Semplificazione 2020”.

Tanto che era stata avanzata una proposta (che già ci eravamo permessi di censurare ancor prima di nascere) che ipotizzava di consentire l’esecuzione dei lavori anche con la richiesta di sanatoria pendente …. salvo buon fine; e cioè salva poi la verifica postuma del comune e l’eventuale repressione degli abusi ove ritenuti non sanabili con conseguente perdita dei benefici fiscali, sanzioni annesse e così via … (vedi articolo “PNRR: sanatorie pendenti, nuove asseverazioni e semplificazioni edilizie, cosa ci aspetta).

Questa ipotesi faceva salvo il potere-dovere di controllo della Pubblica Amministrazione e spostava il “rischio” della mancata sanatoria sulla proprietà e … sul tecnico che ne avesse asseverato il buon fine.

La novità del decreto-legge odierno: il bypasse della legittimità 

Oggi il nuovo sostitutivo comma 13-ter supera il tema della legittimità dell’esistente … semplicemente ignorandolo o, meglio, esonerando il tecnico progettista dell’intervento dal dichiararla.

Si richiede infatti che – da parte del tecnico – venga asseverato quale sia l’ultimo titolo abilitante senza accertare se poi lo stato attuale gli sia o no conforme.

L’ulteriore asseverazione del tecnico progettista si limiterà poi ad accertare che “i soli lavori” da eseguire siano conformi alle norme vigenti.

Ovvio che se lo stato di fatto risultasse difforme dall’ultimo titolo abilitante il tecnico progettista se ne accorge, ma non deve dirlo; e questo (stando al testo di d.l.) lo esonererebbe da responsabilità penali e quindi abbiamo risolto il problema della responsabilità dei tecnici (ma sul punto torneremo).

Tutto risolto allora? Forse no.

La legittimità resta un presupposto

E’ vero che il tecnico non assevera, ma resta vero che la legittimità è un requisito essenziale per abilitare l’intervento.

E non solo perché – come molti commentatori hanno detto – adesso c’è il comma 1-bis dell’articolo 9-bis; il comma 1-bis dell’articolo 9-bis ha solo detto come si certifica la legittimità, ma la legittimità dell’esistente era presupposto necessario anche prima, a norma dell’articolo 20 del Testo Unico dell’Edilizia che tra i requisiti della domanda per il rilascio del permesso di costruire da sempre richiede “un'attestazione concernente il titolo di legittimazione”; e non solo per i permessi, ma perché è una questione di principio.

Tanto è di principio che la Cassazione Penale (l’orientamento è consolidato) ritiene che qualsiasi attività edilizia (anche di mera manutenzione ordinaria) attuata su immobile abusivo costituisce prosecuzione di attività illegittima e dunque, di per sé, è illegittima anch’essa. (v. anche recentemente Sent. 27993/2020).

Il tema della presupposta legittimità dell’edificio su cui si interviene non si può dunque espungere ed in effetti la nuova stesura del comma 13-ter non lo fa tant’è che chiude affermando che “Resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento” . Da farsi, si deve presumere, da parte della Pubblica Amministrazione in epoca successiva. 

Il problema non è risolto, né evitato: è solo differito nel tempo.

Le conseguenze pratiche … successive

Resta solo da vedere con quali conseguenze.

Si direbbe senza conseguenze penali per il professionista in quanto esonerato dall’attestazione di legittimità, e senza la perdita dei benefici fiscali stando all’ultimo capoverso del nuovo comma 13-ter, anche se ciò parrebbe in aperto contrasto col principio or ora richiamato anche dalla giurisprudenza penale (benefici fiscali per opere illegittime/abusive).

Certamente non senza applicazione delle misure repressive che restano competenza della P.A., come si è appena detto, e che portano (in prima applicazione) all’ordine di rimessa in pristino.

Cui si potrà opporre una richiesta di sanatoria che però, ove non sia possibile, comporterà comunque l’ordine di demolizione se si tratti di opere eseguite in violazione degli artt. 31, 33, 34 del Testo Unico dell’Edilizia. Convertibile, mi si dirà, in sanzione amministrativa ove la demolizione non possa “avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità”.

Ma le opere del superbonus non potranno essere addotte come quelle eseguite in conformità cui la demolizione porterebbe pregiudizio (e quindi non potranno costituire di per sé motivo di conversione della demolizione in sanzione amministrativa) perché, stando al soprariportato principio giurisprudenziale - in base al quale opere eseguite su opere abusive sono conseguentemente anch’esse abusive – diventerebbero abusive per estensione.

La motivazione della “impossibilità della demolizione” andrà ritrovata in altri elementi (spesso si richiede una “perizia giurata” ad un professionista anche se riterrei che la valutazione debba essere in capo al comune). Certamente la motivazione si troverà e si convertiranno in sanzioni (quasi tutte) le demolizioni.

Se così non fosse però sarebbe un caso veramente innovativo (e di scuola) vedere demolite opere fruenti dell’agevolazione fiscale per abusività derivata dalle opere pregresse. 

Benefici fiscali che sarebbero però comunque fatti salvi dalla nuova stesura del comma 13-ter che modifica l’articolo 49 del DPR 380/01. Un’anomalia giuridica diciamoci la verità.

Una norma in controtendenza nella cultura di riforma della P.A.

Però resta un problema etico e, se mi si consente, di filosofia e di obiettivo finale della riforma della pubblica amministrazione che pure è un tema che sta all’interno del PNRR. Che potremmo declinare così: qual è il ruolo del privato nella riforma della P.A.?

Abbiamo commentato ripetutamente il fatto che l’orientamento del Legislatore è quello della liberalizzazione dei procedimenti ovvero del coinvolgimento delle classi professionali tecniche nella gestione della cosa pubblica delegando loro attività fin’ora tipiche della pubblica amministrazione. Il tanto perseguito criterio di “sussidiarietà” proprio ai fini della “sburocratizzazione”.

Che si basa su di un rapporto di reciproca fiducia e di condivisione (tra operatori pubblici e privati) del perseguimento comune di un obiettivo imprescindibile: la legittimità.

A questo sono orientate le ripetute e diffuse attribuzioni al privato professionista delle certificazioni/asseverazioni con funzioni sostitutive di attività pubbliche; ora invece – qualora il professionista si accorga di difformità tra titolo abilitativo e realtà esecutiva – gli si consente di tacere. Insomma di essere omertoso (o addirittura connivente) pur avendo la conoscenza di un abuso !

Un bel cambio di rotta! Diseducativo, in controtendenza e … controproducente.

Il requisito imprescindibile della legittimità (affermato e ribadito appena l’anno scorso dal Semplificazioni 2020) diventa un requisito disponibile, cedevole temporaneamente fino alla sua riemersione futura.

Sarebbe il caso di interrogarci sull’efficacia (e sulle ricadute) di una tale misura di ripresa economica.

Gli interventi beneficiari

Per che cosa poi.

Per una serie di interventi di cui all’articolo 119 del d.l. 19.05.2020, n. 34 (poi convertito in legge n. 77/2020) e solo quelli. Ovvero solo quelli del Superbonus ma non quelli degli altri benefici fiscali (una disparità di trattamento dovremmo dire).

Non ci soffermeremo qui a definire quali e per quali soggetti perché l’elencazione va ricavata dalla complessa articolazione dei commi 1, lett. a, b, c, 4, 4-bis, 5, 8 e 9.  

Ci basti dire che è per una categoria di opere limitata nella casistica e nel tempo.

Proprio la limitazione tipologica e temporale che già prevede vita breve al comma 13-ter fa dubitare della metodica messa in atto che, passato il periodo transitorio, dovrà far tornare alla normalità.

La nuova (generalizzata) procedura di C.I.L.A. e l’inquadramento in “opere manutentive”

Gli interventi del Superbonus vanno dalla manutenzione ordinaria alla ristrutturazione conservativa o ricostruttiva, alla demo-ricostruzione (nuova categoria contemplata dal Semplificazioni 2020).

Col nuovo 13-ter tutti gli interventi di cui sopra (ad eccezione della demo-ricostruzione) si fanno con C.I.L.A..

E qui ci si poteva fermare.

Invece la norma specifica che si devono considerare “manutenzione straordinaria”.

La necessità di questa specificazione mi sfugge: che bisogno c’era di scardinare uno dei pilastri del Testo Unico dell’Edilizia (la catalogazione degli interventi) facendo violenza ad un percorso iniziato nel 1978 per andare a ricomprendere in una categoria ben definita una pluralità di interventi che spaziano dalla lettera a) alla lettera d) dell’articolo 3 del DPR 380/01 ?

Cosa porta di innovativo la nuova catalogazione? Quando quel che si voleva era solo assoggettarli alla procedura semplificata di C.I.L.A. ? perché solo in quello sta la perseguita “semplificazione”.

Crea solo confusione, anche perché quando poi al comma 2 dell’articolo 33, si afferma che “Restano in ogni caso fermi, ove dovuti, gli oneri di urbanizzazione” si deve intendere che sono gli oneri di urbanizzazione della “manutenzione straordinaria” qualunque sia l’intervento eseguito (perché questa è la nuova definizione) o quelli della categoria di intervento correttamente inquadrato ex art. 3 del DPR 380/01 (diciamo così, ante comma 13-ter attuale?).

La perseguita semplificazione sta nell’aver affermato che si usa la C.I.L.A. e non nella riqualificazione della categoria.

Qualche cautela 

E qui qualche perplessità è inevitabile: di sostanza e di metodo.

Poiché, come abbiamo visto, il Superbonus consente anche interventi di ristrutturazione conservativa con aumento di volume (3, lett. d) del DPR 380/01) può verificarsi il caso che la C.I.L.A. sostituisca un permesso: qui la semplificazione procedurale (concettualmente e praticamente) è forte, ma anche le cautele devono essere adeguate. Il fatto che l’intervento sia realizzato con C.I.L.A. e che sia definito “manutenzione straordinaria” non esime (a mio avviso) dalle sanzioni penali dell’articolo 44 del TUEd in caso di difformità, perché il “penale” guarda alla sostanza e non al nomen. Come dicono gli articoli 22, co. 7 e 44, co. 2-bis del TUEd.

Se invece la C.I.L.A. sostituisce la S.C.I.A. non vedo grandi differenze procedurali: la C.I.L.A. vuole un progetto e un’asseverazione, la S.C.I.A. anche. (Mi risulta che spesso le modulistiche regionali siano le stesse). 

La S.C.I.A. comporta il termine di trenta giorni per l’amministrazione per inibire le opere; la C.I.L.A. non ha termini: per cui di fatto sono stati dilatati i tempi di interdizione della P.A..

Contrariamente a quanto molti pensano il comune conserva gli stressi poteri-doveri di controllo anche nei confronti delle C.I.L.A. come ha confermato il Consiglio di Stato nel suo Parere del 4 agosto 2016 quando ha scritto che: “… Pur in difetto di espresse previsioni, doveva ritenersi che anche per la comunicazione permanevano poteri di controllo da parte dell’amministrazione comunale, per verificare se i lavori nel frattempo svolti corrispondevano per qualità e quantità alle indicazioni fornite nella comunicazione preventiva. Anche nei confronti della comunicazione, pertanto, l’amministrazione comunale conserva i propri poteri sanzionatori e repressivi nel caso di attività edilizia difforme. Tanto più ove si consideri che, nell’attività libera sottoposta a comunicazione, l’amministrazione non dispone di alcun periodo di tempo per l’esercizio dei poteri inibitori …”.

Chi ha voluto vedere una liberalizzazione senza controlli nel passaggio alla C.I.L.A. deve ricredersi.

Un’ultima considerazione di merito e di metodo

Se vogliamo dare coerenza al processo in atto di revisione delle procedure edilizie che passa necessariamente attraverso la revisione del Testo Unico dell’Edilizia (che si estenderà a Testo Unico delle Costruzioni) va detto che nella Bozza in circolazione già da un po’ di tempo la C.I.L.A. era un “procedimento” destinato a sparire.

Personalmente lo condivido, in quanto ho sempre ritenuto la C.I.L.A. un’inutile appesantimento burocratico ripetitivo della S.C.I.A. non rilevando differenze sostanziali.

Il provvedimento attuale però la rivitalizza e le dà ruolo: difficile comprenderne la coerenza logica e ancor più difficile comprendere quali siano i criteri guida del Legislatore nella predisposizione di una riforma ormai da troppo tempo attesa e solo annunciata. 

Nel frattempo

Certo è che abbiamo comunicato al mondo che adesso è tutto più facile e abbiamo vinto la burocrazia e non sarà agevole spiegare ai committenti le insidie della nuova “Semplificazione”, anche perché la norma è già operativa (i decreti-legge sono tali per essere attuati d’urgenza anche in attesa della conversione in legge).

Per questo valeva la pena commentarlo subito. 

---

d.l. 31 maggio 2021: Testo e Sintesi

Un'utile sintesi del decreto legge Semplificazioni bis la si può ritrovare al seguente articolo, che riporta l'intero sommario e riprende il provvedimento punto per punto.

Nella Pagina DL SEMPLIFICAZIONI è possibile invece trovare il collegamento a tutti gli approfondimenti e commenti pubblicati sull'argomento.  

---

Prosegui sull'area di approfondimento nell'area:

LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA

L'AREA è un luogo di riflessioni, commenti, studi e proposte sullo stato dell’arte dell’Edilizia e dell’Urbanistica in cui ci proponiamo di dare sistematicità alle informazioni inerenti l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che pubblichiamo giornalmente.

Nell'area di principi e modalità applicative delle norme dell’Urbanistica e dell’Edilizia facendo il punto critico sulle tematiche che maggiormente si pongono all’attenzione della legislazione e della giurisprudenza in un momento in cui l’evoluzione della materia appare confusa e, a volte, contraddittoria; per questo trattiamo gli argomenti, per così dire, più attuali, interpretandoli ed inquadrandoli alla luce dei principi fondanti della materia anch’essi oggetto di evoluzione concettuale e dottrinaria.

Vai all'area di approfondimento "LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA"