Sottotetto abusivo: chi si prende l'ordine di demolizione?

Chi è responsabile per la realizzazione di un sottotetto abusivo? Chi deve eseguire l'ordine di demolizione? Cosa conta quando si tratta di definire il corretto destinatario dell'ordinanza 'ripristinatoria'?

A queste domande risponde il Consiglio di Stato nella sentenza 444/2026 del 20 gennaio, che fa il punto della situazione fornendo svariati chiarimenti sul tema.

L'ordinanza di demolizione

Palazzo Spada deve esprimersi sui ricorsi contro due sanzioni pecuniarie molto salate (20 mila e 17.500 euro), adottate dal comune per l'inottemperanza (art.31 comma 4 bis dpr 380/2001) alla messa in pristino conseguente a due ordini di demolizione per una serie di abusi edilizi, comprensivi di un sottotetto realizzato in totale difformità dal titolo abilitativo.

Demolizione: basta la descrizione delle opere abusive

Il Collegio, in primis ritiene che non è dato rilevare il denunciato difetto istruttorio e motivazionale del provvedimento impugnato, stante la dettagliata relazione di sopralluogo del 17.1.2012 allegata all’ordinanza, né l’assunto deficit motivazionale può essere riscontrato con riferimento alla successiva dichiarata acquisizione al patrimonio comunale.

La giurisprudenza prevalente ha, in più occasioni, ribadito che la mancata indicazione precisa dell’area di sedime che potrà essere acquisita dal Comune, a seguito dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione, non incide sulla legittimità dell’ordinanza medesima. L’elemento necessario per un’ordinanza di ripristino legittima è la descrizione delle opere abusive, in modo tale da permettere al privato da identificarle e eliminarle spontaneamente.

E’ stato chiarito che: “l'ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività (Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299; sez. VI, 16 agosto 2023, n. 7785; 5 luglio 2023 n. 6555). Posto che la funzione tipica dell'ordinanza di demolizione è quella di prescrivere la rimozione degli interventi edilizi abusivi, deve ritenersi che l'analitica descrizione delle opere abusive realizza lo scopo informativo voluto dal legislatore, rendendo agevolmente comprensibili le ragioni di fatto e di diritto che l’hanno giustifica e consentendo così la adeguata tutela del privato” (ex multis Cons. Stato, n. 3052 del 2024; id. n. 2220 del 2024).

In definitiva, come precisato dal T.A.R., ai fini della legittimità del provvedimento sanzionatorio è necessario e sufficiente che ivi siano indicate analiticamente, come nella specie è avvenuto, le opere oggetto di demolizione, mentre la successiva specificazione, in punto di individuazione e quantificazione, delle aree da acquisire è rinviabile al sub procedimento accertativo dell’eventuale inottemperanza, da concludersi mediante l’adozione di un atto avente valore provvedimentale a firma del competente Dirigente, legittimante l’immissione in possesso e la successiva trascrizione presso i pubblici registri immobiliari in favore dell’Amministrazione.

Abusi edilizi: a chi va inviato l'ordine di demolizione? Vi rientra anche il nudo proprietario

Arriviamo quindi alla parte interessante, quella che identifica i 'legittimi' destinatari dell'ordine di demolizione.

Infatti, spiega Palazzo Spada, ai fini dell’ottemperanza all'ordine intimato, non rileva che i contestati abusi siano o meno stati realizzati dagli attuali proprietari i quali non possono neppure vantare un legittimo affidamento, tenuto che il bene risulta nella disponibilità giuridica della nuda proprietaria e della usufruttuaria.

La realizzazione, in tempo lontano, del fabbricato abusivo non contribuisce a creare un affidamento in capo al privato sulla sua legittimità, in quanto l’abuso edilizio è un illecito permanente, che rimane tale a prescindere dall’inerzia della P.A., o dalla sua scoperta solamente anni dopo l’edificazione.

Quanto alla legittimazione passiva della nuda proprietaria che non ha realizzato gli abusi contestati, va rammentato che l’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che l’ordine di demolizione deve essere notificato non solo al responsabile dell’abuso ma anche al proprietario il quale, essendo nell’attuale disponibilità materiale e giuridica della res, deve assicurare il ripristino dell’assetto urbanistico/edilizio violato, rimanendo altrimenti legittimamente assoggettato alle relative conseguenze sanzionatorie ed acquisitive al patrimonio comunale, come previsto dai commi 3 e 4 bis del d.P.R. citato.

Nel caso di specie, come precisato correttamente dal Tribunale di prima istanza, l’ordine di demolizione è stato, infatti, rivolto anche alla minore -OMISSIS-, la quale, per il tramite del relativo genitore, è stata messa in condizioni di ripristinare ‘spontaneamente’ lo stato dei luoghi, pertanto, in caso di inottemperanza “sarà legittimamente assoggettata alle suddette conseguenze acquisitive, aventi natura sanzionatoria, oltre che ripristinatoria”.

Tutti i responsabili dell'abuso edilizio

Il Consiglio di Stato aggiunge inoltre che l’art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo della demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario (o all’usufruttuario), anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di ripristino non coincide con l’accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell’illecito, ma è correlato all’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico-edilizia.

Demolizione 'tardiva'? Sempre lecita

Ma il decorso del tempo, o la contestata inerzia dell’Amministrazione, possono avere ingenerato un legittimo affidamento nella nuda proprietaria e nell’usufruttuaria del bene immobile, o possono avere determinato l’obbligo, in capo all’Amministrazione, di rendere una motivazione rafforzata sulle ‘attuali’ e ‘concrete’ ragioni di pubblico interesse al ripristino dello stato dei luoghi? No.

Secondo i principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze numeri 8 e 9 del 17 ottobre 2017, il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e/o giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso (Cons. Stato, n. 3001 del 2023; id. n. 755 del 2023; id. n. 9656 del 2023).

Tale principio non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino.

Va quindi ribadito quanto sostenuto dal T.A.R., secondo cui: “L’ordinanza di demolizione costituisce, infatti, una misura di carattere reale volta a reprimere un illecito di natura permanente e ciò legittima l’individuazione del proprietario tra i soggetti che simile illecito è onerato a rimuovere".

FAQ tecniche

A chi deve essere notificato l’ordine di demolizione per un sottotetto abusivo?
L’ordine di demolizione deve essere notificato sia al responsabile materiale dell’abuso sia al proprietario dell’immobile. Quest’ultimo, anche se non ha realizzato direttamente l’illecito, è comunque tenuto a garantire il ripristino dello stato dei luoghi, in quanto titolare della disponibilità giuridica e materiale del bene.

Il proprietario “incolpevole” può essere destinatario dell’ordinanza di demolizione?
Sì. La normativa edilizia prevede che l’ordinanza ripristinatoria possa essere rivolta anche al proprietario che non ha commesso l’abuso. L’ordine non presuppone l’accertamento di una responsabilità personale, ma l’esistenza di una situazione edilizia non conforme che deve essere eliminata da chi ha il potere di intervenire sull’immobile.

È sufficiente la descrizione delle opere abusive nell’ordinanza di demolizione?
Sì. L’ordinanza è legittima se contiene una descrizione chiara e analitica delle opere abusive e delle ragioni della loro illegittimità. Non è invece necessario che individui fin da subito l’area da acquisire al patrimonio comunale in caso di inottemperanza, potendo tale aspetto essere definito in una fase successiva.

Il decorso del tempo può impedire l’adozione dell’ordine di demolizione?
No. L’abuso edilizio è qualificato come illecito permanente e il trascorrere del tempo non fa venir meno il potere repressivo dell’Amministrazione. Anche un’ingiunzione adottata a distanza di anni dalla realizzazione dell’opera resta pienamente legittima e non richiede una motivazione rafforzata.

Chi subisce le conseguenze in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione?
In caso di inottemperanza, il proprietario e gli altri soggetti legittimamente destinatari dell’ordine sono assoggettati alle conseguenze previste dall’art. 31 del d.P.R. 380/2001, comprese le sanzioni pecuniarie e l’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale. Come chiarito dal Consiglio di Stato, tali effetti hanno natura sia ripristinatoria sia sanzionatoria.

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