Abusi edilizi in area vincolata: demolizione e ripristino bastano?

Abusi edilizi e vincoli paesaggistici

Quando si realizzano opere edilizie in aree sottoposte a vincolo paesaggistico senza le necessarie autorizzazioni, si configura una duplice violazione:

• quella urbanistica, legata all’assenza del titolo edilizio abilitativo;
• quella paesaggistica, connessa alla mancata autorizzazione prevista dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.

La questione di come e quando opere abusive possano essere “sanate” suscita sempre un ampio dibattito interpretativo. Ciò perché da un lato vi è l’esigenza di tutelare rigidamente il patrimonio paesaggistico nazionale mentre dall’altro vi è la necessità di individuare percorsi che consentano, in casi limitati e a determinate condizioni, di regolarizzare situazioni esistenti senza ricorrere alla demolizione.

In realtà alcuni strumenti che possono essere utilizzati esistono, quali ad esempio:

• la possibilità di ottenere il permesso di costruire in sanatoria per opere conformi agli strumenti urbanistici;
• la causa estintiva della rimessione in pristino spontanea per i reati paesaggistici;
• l’autorizzazione paesaggistica postuma nelle limitate ipotesi configuranti i cosiddetti “abusi minori”.

Tuttavia il percorso per ottenere ciò non è sempre immediato e non di rado genera frequenti contrasti interpretativi, soprattutto quando si sovrappongono la questione paesaggistica a quella urbanistica.

In questo contesto si inserisce la sentenza penale n. 20071/2025 della Corte di Cassazione che ha annullato con rinvio la decisione del Tribunale di Perugia, offrendo importanti chiarimenti sui requisiti necessari per l’estinzione di questi reati e sui limiti della sanatoria in aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

Reati edilizi e paesaggistici: quando la demolizione non estingue il reato

Il tema trattato nella sentenza riguarda l’estinzione dei reati edilizi e paesaggistici a carico di due imputati, chiarendo quali siano i requisiti necessari, nonché i limiti della sanatoria in aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

Il Tribunale di Perugia aveva deciso di “(…) non doversi procedere nei confronti di *** *** per i reati edilizi e paesaggistici loro ascritti, perché estinti per effetto della spontanea rimessione in pristino dell'area oggetto di costruzione abusiva quanto al manufatto di mq. 60 (…) e per intervenuta sanatoria quanto alle restanti opere abusive.”
Tuttavia, il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Perugia contesta sia la sussistenza dei presupposti per l’estinzione del reato mediante demolizione spontanea sia l’effettiva validità della sanatoria ritenuta idonea invece dal giudice di primo grado.

La Cassazione chiarisce la problematica spiegando che “(…) va evidenziato, innanzitutto, che la mera demolizione dell'opera abusiva, quand'anche realizzata nei termini di legge ex art. 181 comma 1 quinquies citato, (…) non estingue comunque il reato edilizio, le cui cause normative di estinzione sono altre (sanatoria ex artt. 36 e 36 bis del DPR 380/01 e condono). Quanto al profilo paesaggistico, questa Corte ha già da tempo avuto modo di precisare che in tema di tutela penale del paesaggio l'art. 181 quinquies del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 definisce una speciale causa estintiva del solo reato paesaggistico, sia che essa è subordinata al fatto che la rimessione in pristino, da parte dell'autore dell'abuso, sia spontanea e non eseguita coattivamente su impulso dell'autorità amministrativa (…).”
In definitiva riassumendo, la demolizione di un’opera abusiva non estingue automaticamente né il reato edilizio né il reato paesaggistico. Viene chiarito che per quanto riguarda:

• il reato edilizio la norma prevede come soluzione la sanatoria, di cui agli articoli 36 e 36-bis del DPR 380/2001, ovvero il condono edilizio, mentre appunto la semplice demolizione, anche se ravveduta e tempestiva, non è sufficiente;
• per il reato paesaggistico, l’articolo 181 quinquies del Decreto Legislativo 42/2004 prevede sì una causa estintiva legata alla rimessione in pristino, ma solo se questa avvenga spontaneamente.

Ciò non è avvenuto nel caso in esame in quanto “(…) il manufatto di 60 mq. sarebbe stato demolito in ottemperanza all'ordinanza del Comune di Perugia n. 22 del 30.9.2021 e quindi, per quanto sopra rilevato, non spontaneamente e, piuttosto, successivamente a un impulso dell'autorità.”
Quindi la rimozione dell’opera abusiva nel caso in esame non essendo avvenuta spontaneamente, ma solo in ottemperanza a un’ordinanza di demolizione comunale, non risulta essere sufficiente nemmeno ad estinguere il reato paesaggistico.

Sanatoria edilizia in area vincolata: quando la Cassazione nega la regolarizzazione degli abusi

Un ulteriore tema affrontato dalla Suprema Corte riguarda la possibilità di sanare opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Secondo il tribunale altri due manufatti erano stati sanati, ma dalla documentazione emergeva solo il rilascio di provvedimenti di “compatibilità paesaggistica” da parte del Comune, non di veri e propri permessi di costruire in sanatoria.

Quindi secondo la Cassazione “(…) con riferimento alla circostanza della sussistenza, nel caso di specie, di area vincolata paesaggisticamente, che (…) essendo la possibilità di una autorizzazione paesaggistica postuma espressamente esclusa dalla legge - ad eccezione dei casi (…) relativi agli "abusi minori" e di quelli di (…) parziali difformità o variazioni essenziali abusive -, tale preclusione (…) impedisce anche la sanatoria urbanistica (…). Consegue che nel caso (…) di avvio, in presenza di opera abusiva già realizzata, di una procedura di sanatoria ex art. 36 del DPR 380/01, in zona vincolata, il rilascio postumo del permesso di costruire, in assenza di autorizzazione paesaggistica (…) non può sanare neppure il limitato profilo urbanistico dell'intervento già posto in essere.”
L’autorizzazione paesaggistica postuma è, quindi, espressamente esclusa dalla legge, salvo in casi eccezionali riguardanti gli “abusi minori” individuati dagli artt. 167 e 181 del Codice dei Beni Culturali. Per cui risulta evidente che se un’opera venga realizzata in zona vincolata, il permesso di costruire eventualmente rilasciato in sanatoria senza la necessaria autorizzazione paesaggistica preventiva risulta inefficace e di conseguenza lo stesso non può produrre effetti estintivi del reato edilizio.

Superficie utile e autorizzazione paesaggistica postuma: quando la sanatoria resterebbe esclusa

Infine la Corte la sentenza affronta anche la questione tecnica delle “superfici utili”, per comprendere quando un’autorizzazione paesaggistica postuma possa essere rilasciata e quando no.

Secondo l’articolo 181 comma 1-ter del Codice dei Beni Culturali “(…) ferma restando l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all'articolo 167, qualora l'autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la disposizione di cui al comma l non si applica:
a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
c) per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380".
L’articolo prevede che la compatibilità paesaggistica possa essere accertata successivamente solo per lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, per l’impiego di materiali difformi, o per interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria.

È però importante chiarire il significato di superficie utile, la quale “(…) è agevolmente identificabile in una immutazione stabile dell'assetto territoriale, attuata a discapito della vincolata conformazione originaria”. Cosicché, la nozione di superficie utile, va individuata, per quanto riguarda la disciplina paesaggistica, “considerando l'impatto dell'intervento sull'originario assetto paesaggistico del territorio" tale da "determinare una compromissione ambientale".
Invece nel caso specifico, i manufatti di 35 e 16 metri quadrati integravano inequivocabilmente la creazione di superfici utili nuove, rendendo illegittimo il giudizio di compatibilità paesaggistica espresso dal Comune.

In conclusione, chi dovesse realizzare opere abusive in zone vincolate non può confidare in sanatorie postume, potendo procedere alla demolizione spontanea prima di qualsiasi provvedimento dell’autorità per beneficiare dell’estinzione del (solo) reato paesaggistico.

Scarica la sentenza in allegato

Keywords: abusi edilizi, vincolo paesaggistico, demolizione, sanatoria edilizia, autorizzazione paesaggistica, reati edilizi e paesaggistici, rimessione in pristino spontanea.