Condono edilizio: attese trentennali… nel frattempo sono possibili nuovi interventi? Se sì, quali?

Sanatoria vs condono: quando l’abuso diventa strategia

Il condono edilizio è una sorta di indulgenza plenaria per alcuni peccati urbanistici, esso trasforma l’abusivismo da reato in semplice irregolarità amministrativa risolvibile talvolta solo con una sanzione economica.
La filosofia che purtroppo fa parte della quotidianità civile è di “costruisco oggi, poi si vedrà”, confidando nella clemenza di future leggi di condono che saltuariamente sono arrivate per sanare gli abusi del passato.
Questa peculiare istituzione affonda le sue radici in una cultura dove l’edilizia abusiva ha spesso rappresentato una risposta spontanea al fabbisogno abitativo e alle difficoltà burocratiche.
L’Italia ha una storia di condoni edilizi che si articolano in tre principali provvedimenti legislativi:

Spesso, in materia, vi è un po’ di confusione e si confonde la sanatoria edilizia con il condono edilizio, che pur avendo lo stesso scopo, mettere in regola un intervento edilizio abusivo, presentano delle differenze importanti:

• la sanatoria serve a regolarizzare lavori che avrebbero potuto essere realizzati in regola ma per qualche motivo il permesso (o altro titolo edilizio valido) risulta mancante ovvero esso è stato disatteso. Tale istanza può essere effettuata in qualsiasi momento senza attendere leggi speciali a riguardo;
• il condono riguarda invece lavori che non si sarebbero potuti effettuare secondo le regole in vigore e può essere chiesto solo in particolari periodi ossia quando una legge speciale permette di regolarizzare tali abusi edilizi. Tali leggi tendono però a sanare solo i resti antecedenti alla loro entrata in vigore per evitare la nascita di abusi ad hoc.

Purtroppo il meccanismo del condono ha trasformato il rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione in una peculiare partita a scacchi, dove chi costruisce senza permessi gioca sulla pazienza delle istituzioni e sulla propria resilienza ad emanare ordinanze di demolizione.
L’attesa del condono è diventata una vera e propria strategia immobiliare, dove il tempo gioca a favore del trasgressore: più si resiste, maggiori sono le probabilità che arrivi una nuova sanatoria a risolvere tutti i problemi.

In questo singolare panorama giuridico si inserisce la sentenza del Consiglio di Stato n. 5699/2025 che ha ribadito come la presentazione di una domanda di sanatoria non costituisca un “lasciapassare” per realizzare ulteriori opere abusive, nemmeno se si tratta dello stesso immobile oggetto della richiesta di condono!

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Pratiche dormienti e esigenza di nuovi interventi

L’immobile oggetto della causa è stato sottoposto a ben due distinte domande di condono edilizio:

• la prima ai sensi della Legge 47/85;
• la seconda della Legge 724/94.

Nonostante fossero trascorsi oltre trent’anni dalla prima richiesta, l’amministrazione comunale non aveva ancora completato l'iter burocratico, lasciando le pratiche in uno stato di indefinita sospensione.
Durante questo lungo periodo di attesa, i proprietari dell’immobile, due società, avevano continuato a modificare la struttura interna dell’edificio, realizzando nuovi interventi edilizi senza le necessarie autorizzazioni.
Il Comune, accortosi delle difformità aveva emesso due ordinanze di demolizione intimando il ripristino dello stato dei luoghi.

Le società ricorrenti di contro sostenevano una tesi che apparentemente era ragionevole, ossia:

• tutte le opere contestate erano già comprese nelle domande di condono presentate decenni prima, oppure erano state oggetto di precedenti provvedimenti amministrativi che ne avevano già disposto la regolarizzazione;
• si sosteneva che l’amministrazione avesse effettuato solo un confronto documentale senza effettuare sopralluoghi o attività ispettive approfondite, non effettuando una valutazione analitica dei singoli interventi;
• gli interventi contestati erano, secondo i ricorrenti, semplici opere di manutenzione straordinaria o ristrutturazione interna, finalizzate al migliore sfruttamento delle volumetrie esistenti e non avrebbero dovuto essere soggetti a demolizione, ma al massimo a sanzioni pecuniarie.

Quando la verità emerge dal sopralluogo

Il Consiglio di Stato, non convinto dalle argomentazioni della difesa, aveva disposto una verificazione tecnica che ha rivelato una situazione ben diversa da quella prospettata dai ricorrenti.
L’immobile, attualmente adibito a supermercato, presenta una superficie complessiva di circa 859 metri quadrati distribuiti su più livelli. Di questa superficie, solo una parte era stata effettivamente oggetto delle domande di condono: 250,50 mq al piano seminterrato, 470,50 mq al piano terra e 12,50 mq al primo piano.
Rimanevano quindi fuori da istanze di sanatoria ben 125,50 metri quadrati di superficie (allo stato di fatto abusivi), realizzati dopo il 31 dicembre 1993 e quindi non più sanabile con il secondo condono.

Ma la situazione si presentava ancora più complessa:

• nel corso degli anni, l’immobile aveva subito diverse trasformazioni legate ai cambi di destinazione d’uso: da locale ortofrutticolo era diventato prima ristorante e poi supermercato;
• durante queste trasformazioni erano stati abbattuti tramezzi divisori e realizzate modifiche interne senza le necessarie autorizzazioni, violando il principio secondo cui un edificio oggetto di domanda di condono deve rimanere inalterato fino alla definizione della pratica.

Il Consiglio di Stato a questo punto chiarisce che “(…) la presentazione della domanda di condono non autorizza l’interessato a completare, né tantomeno a trasformare o ampliare, i manufatti oggetto della richiesta, senza l’apposita autorizzazione prevista dalla legge (la normativa sul condono postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare, ammettendo, in pendenza del relativo procedimento, i soli interventi edilizi diretti a garantirne l’integrità e la conservazione), essendo pacifico il principio secondo cui in presenza di abusi non regolarizzati “gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché l'ordinamento non può ammettere la prosecuzione di lavori abusivi” (…)”.
La presentazione di una domanda di condono non autorizza quindi il richiedente a completare, trasformare o ampliare i manufatti senza la richiesta di apposite autorizzazioni. La normativa sul condono presuppone anzi la permanenza dello stato dei luoghi fino alla completa regolarizzazione, ammettendo in pendenza del procedimento solo gli interventi edilizi diretti a garantirne l’integrità e la conservazione (manutenzione ordinaria e straordinaria).
Non si può consentire che la richiesta di sanatoria diventi uno strumento per perpetrare nuovi abusi. Gli interventi ulteriori “ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente”, rendendo impossibile per l’ordinamento ammettere la prosecuzione di lavori abusivi.

Un secondo aspetto rilevante, presente nella sentenza, riguarda la valutazione unitaria degli abusi, infatti i giudici di Palazzo Spada sottolineano che “(…) le caratteristiche delle difformità accertate e la loro intima relazione con l’immobile principale escludono di poter valutare singolarmente le violazioni, tenuto conto che la valutazione dell’abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni la giurisprudenza della Sezione ha ribadito che la verifica dell’incidenza urbanistico-edilizia dell’intervento abusivamente realizzato deve essere condotta avuto riguardo alla globalità delle opere, che non possono essere considerate in modo atomistico (…). Di eguale tenore la giurisprudenza penale, secondo cui: “non è ammessa la possibilità di frazionare i singoli interventi edilizi difformi al fine di dedurre la loro autonoma rilevanza, ma occorre verificare l’ammissibilità e la legalità alla luce della normativa vigente, dell’intervento complessivo realizzato”.
Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la verifica dell’incidenza urbanistico-edilizia degli interventi abusivi deve essere condotta considerando la globalità delle opere, non in modo “atomistico”, ossia in riferimento ai singoli interventi. Questo approccio serve a contrastare eventuali artificiose frammentazioni volte a eludere le sanzioni più severe.
Inoltre, la situazione era aggravata dal fatto che l’immobile si trovasse in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, rendendo ancora più grave l'assenza delle necessarie autorizzazioni.

Il condono rappresenta un’opportunità di regolarizzazione che deve essere colta responsabilmente, senza approfittarne per commettere nuove violazioni. Solo così può mantenersi l’equilibrio tra l’esigenza di offrire strumenti di sanatoria e la necessità di tutelare il territorio e l'ambiente. In conclusione sono possibili solo interventi di tipo manutentivo, di contro nessuna nuova opera, che alteri lo status quo indicato nell'istanza di condono, è permessa fino alla chiusura della pratica di condono, indipendente da quali possano essere i tempi di risposta del Comune.

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