Da cantina a cucina del bar: se si aumenta la volumetria serve il permesso

Abbiamo visto di recente che il Decreto Salva Casa consente i cambi d'uso anche rilevanti (art.23-ter T.U. Edilizia), cioè tra la medesima categoria funzionale con opere o tra diverse categorie funzionali senza opere, con una semplice SCIA in presenza di determinate condizioni e sempre tenendo presente quanto consentito dai regolamenti comunali di riferimento.

In realtà, per semplificare le regole, ciò che fa fede - sempre secondo il Salva Casa - è il titolo abilitativo che serve per assentire l'intervento edilizio: se è una CILA o una SCIA, oppure si può fare in edilizia libera, allora per il cambio d'uso basterà una semplice SCIA. Se, invece, l'intervento richiede il permesso di costruire, allora è questo il titolo necessario per il mutamento d'uso.

Il caso: da magazzino a cucina del bar con aumento di superficie

C'è una particolarità, che poi è il fulcro della sentenza 3115/2025 del Tar Lazio, che va tenuta in forte considerazione: l'aumento di superficie utile lorda dell'immobile per il quale si richiede il cambio d'uso. Nella pronuncia che andiamo ad analizzare, dove ci troviamo di fronte al 'passaggio' tra magazzino e cucina del bar, vanno applicate le regole 'pre Salva Casa', essendo stato il cambio d'uso effettuato prima dell'entrata in vigore del DL 69/2024, ma alla fine della fiera il risultato sarebbe stato lo stesso proprio perché siamo in presenza di un cambio d'uso con aumento di superficie, cioè una ristrutturazione edilizia vera e propria.

Roma Capitale affermava infatti, in occasione del sopralluogo svolto da personale del dipendente Gruppo di Polizia Locale, essere stato accertato un mutamento di destinazione d’uso, avvenuto in epoca non meglio precisata, del locale posto al piano interrato e destinato a cantina il quale, in assenza di titolo, sarebbe stato adibito a laboratorio per gastronomia fredda, il tutto con aumento di superficie utile lorda in un immobile sito all’interno della zona omogenea “A” di cui al D.M. n. 1444/1968. 

Secondo la ricorrente, alcun intervento di ristrutturazione edilizia sarebbe stato posto in essere giacché, come si evincerebbe anche dalle fotografie allegate al verbale del sopralluogo svolto dalla Polizia Locale, il locale in questione non sarebbe adibito alla preparazione di cibi ma esclusivamente a magazzino della soprastante attività di somministrazione, in senso contrario non potendo deporre la mera presenza di un lavello del quale, peraltro, non sarebbe stata neppure accertata la funzionalità. 

Il corretto inquadramento del cambio d'uso: da magazzino a locale di preparazione di cibi freddi

Il TAR sottolinea come, dall'esame della documentazione fotografica versata in atti da Roma Capitale, appare chiaramente evincibile come, rispetto alla planimetria catastale di primo impianto (composta solo da una cantina con latrina) siano state compiute delle modificazioni che, ancorché in assenza di opere murarie, hanno condotto il locale a perdere, anche solo in parte, la propria destinazione esclusiva a magazzino pertinenziale della soprastante attività commerciale per essere adibito alla preparazione di cibi freddi, in tal senso deponendo la presenza, oltre che del lavandino preso in considerazione anche dalla ricorrente, anche di un piano di lavoro in acciaio su parte del quale risultavano poggiati un forno a microonde ed un’affettatrice, oltre a un piano di appoggio con sopra vaschette per alimenti e posate e mestoli appesi alla parete, il tutto all’interno di uno spazio accessorio ad un locale nel quale, come emerge dalla SCIA di subingresso allegata in atti dalla stessa ricorrente, viene svolta l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande. 

Pertanto, si suppone che il locale sottostante, in assenza di opere edilizie, sia stato adibito alla preparazione di cibi freddi da somministrare al pubblico nel soprastante bar. 

Il cambio d'uso (senza opere) prima del Salva Casa

Siamo quindi in presenza di mutamento di destinazione d’uso senza opere murarie. 

Importante: in questo caso non vengono in rilievo le modifiche all'art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 introdotte con il decreto-legge n. 69/2024 (convertito in legge n. 105/2024), per cui il Collegio non può che ribadire la propria adesione al costante orientamento secondo il quale “Il presupposto del mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante ai fini dell'eventuale adozione della sanzione è che l'uso diverso, anche senza opere a ciò preordinate, comporti un maggior peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano. L'art. 23-ter nel Testo unico per l'edilizia ha introdotto le categorie di destinazione urbanistica precostituendo a monte le situazioni con riferimento alle quali il carico urbanistico si presuppone omogeneo, indirettamente suggerendo anche una certa uniformità terminologica nella declinazione delle funzioni da parte degli Enti locali nei vari strumenti di governo del territorio. La disposizione le riduce a cinque (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale), all'interno di ciascuna delle quali, almeno in termini astratti e generali, il carico urbanistico si presume analogo, sicché assume rilevanza solo il passaggio dall'una all'altra, quand'anche non accompagnato dall'esecuzione di opere edilizie” (Cons. St., sez. VI, n. 6356 del 15 luglio 2024. In termini analoghi anche i precedenti di questa sezione di cui alle sentenze T.A.R. Lazio – Roma, sez. II-bis, nn. 8497/2024 e 14357/2024). 

Cambio d'uso tra categorie diverse con aumento della superficie utile: è ristrutturazione edilizia

Nel caso di specie, è innegabile che la precedente destinazione del locale in questione a deposito sia stata abbandonata funzionalizzando lo stesso non semplicemente all’accatastamento di merce destinata alla vendita nel locale soprastante, ma anche alla preparazione di cibi freddi da somministrare al pubblico, di fatto ampliando la superficie destinata a tale attività in assenza dell’appropriato titolo edilizio. 

Pertanto, correttamente Roma Capitale ha qualificato la fattispecie in questione alla stregua di un intervento di ristrutturazione edilizia privo di titolo (anche se in assenza di opere) ed ha irrogato la sanzione ripristinatoria prevista dalla legge in tale ipotesi. 

Col Salva Casa sarebbe cambiato qualcosa?

In virtù di quanto disposto, dal 28 luglio 2024, dal DL Salva Casa (69/2024, convertito in legge 105/2024), oggi i cambi d’uso sono sempre ammessi, anche tra diverse categorie funzionali (ad es., da produttiva a turistico-ricettiva, come nel caso di specie) e anche quando comportano opere edilizie, purché siano rispettate alcune condizioni. In particolare, è possibile utilizzare la SCIA in luogo del permesso di costruire se gli interventi edilizi previsti sono realizzabili con semplice CILA, in edilizia libera o se non ci sono interventi edilizi (senza opere).

Quindi: prima del DL 69/2024, qualsiasi mutamento d'uso con opere o senza, tra categorie funzionali differenti, richiedeva il permesso di costruire, indipendentemente dalla portata dell'intervento.

Oggi non è più così: i cambi d'uso senza opere tra categorie funzionali diverse - sempre che il comune non preveda diversamente con apposito regolamento - si effettuano con semplice SCIA.

Semplificando:

• in caso di cambio d'uso senza opere, anche tra categorie funzionali diverse, si può procedere con la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività);
• se i lavori sono assentibili con CILA, quindi non impattano su struttura o volumetria, basta la SCIA;
• negli altri casi, si applica il titolo edilizio previsto per le opere da eseguire: se si va oltre la CILA, si torna al permesso di costruire.

Qui siamo in presenza di un cambio d'uso tra categorie non omogenee, senza opere murarie ma con un evidente aumento della superficie lorda dell'immobile utilizzato per la nuova destinazione: è, quindi, una ristrutturazione edilizia che richiede il permesso anche in vigenza di Salva Casa.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO