Demolizione e ricostruzione con sagoma diversa: le regole in zona vincolata

La tipologia edilizia 'demolizione e ricostruzione' è stata negli anni oggetto di profondi cambiamenti, con semplificazioni e allargamento del perimetro per gli interventi di ristrutturazione cd. ricostruttiva, oggi effettuabile anche in zona vincolata pur non mantenendo la stessa sagoma dell'edificio precedente.

Ma siccome nel nostro ordinamento vige il principio del 'tempus regit actum' (cioè si applica la legge vigente al momento del fatto), la sentenza 7563/2025 del Consiglio di Stato è interessante per capire come sono cambiate le regole negli anni e a quali decreti si deve far riferimento allorquando ci si imbatte in una demolizione e ricostruzione.

Nello specifico, particolare attenzione è dedicata al regime degli immobili in area vincolata, dove il mantenimento della sagoma è rimasto requisito essenziale fino al 2020 (aree ex art. 142 del Codice Beni Culturali) e al 2022 (aree ex art. 136).

Palazzo Spada, inoltre, affronta la questione dell'inefficacia della SCIA quando utilizzata per interventi che richiedono permesso di costruire o che comportano cambio di destinazione d'uso.

Il caso: demo-ricostruzione con modifica di sagoma e prospetti

Si disquisisce su intervento di demolizione e ricostruzione in zona vincolata, secondo i ricorrenti avvenuto con mantenimento della volumetria e della destinazione degli edifici preesistenti.

Mediante la SCIA per ristrutturazione ricostruttiva gli interessati hanno prospettato la demolizione e la ricostruzione tramite accorpamento dei due manufatti, mantenendone la volumetria originaria e la destinazione d’uso, che si affermava essere residenziale e servizi; gli stessi hanno altresì richiesto, ricadendo gli immobili in area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’autorizzazione paesaggistica all’intervento, rilasciata dal Comune, su parere favorevole della Soprintendenza.

In data 16.02.2019, a opere ultimate, è stata presentata una SCIA in variante, relativa all’eliminazione del muro divisorio tra i fabbricati, che risultavano così accorpati con modifiche alla divisione interna e ad alcune aperture esterne, nonché l’adeguamento della piscina esterna alle prescrizioni della autorizzazione paesaggistica. Successivamente, in data 28.03.2019 è stata presentata la SCEA (Segnalazione Certificata di Conformità Edilizia e di Agibilità) con dichiarazione di fine lavori.

Nel giugno del 2019 è stato avviato dal Comune il procedimento per la declaratoria di inefficacia della SCIA del 2017 e della successiva variante del 2019. In seguito a ciò, i coniugi hanno chiesto il rilascio di permesso di costruire in sanatoria al quale hanno, tuttavia rinunciato successivamente, confermando di volersi avvalere degli effetti della SCIA del 2017, perché il Comune non concludeva il procedimento di sanatoria.

Con i provvedimenti impugnati il Comune ha dichiarato l’inefficacia della SCIA del 2017 e della successiva variante del 2019 (sull’assunto che l’intervento eseguito in forza di detti titoli non potesse essere qualificato come ristrutturazione ma come nuova costruzione, necessitante come tale di permesso di costruire, e comunque che esso è non ammesso dal RUE vigente), ordinando conseguentemente l’abbattimento del fabbricato siccome abusivo.

All'epoca dei fatti non poteva bastare la SCIA: ecco perchè

Si parte - precisa Palazzo Spada - dall'assunto secondo cui risulta incontrastato tra le parti che l'area ove sono stati realizzati gli interventi di specie, che hanno condotto alla realizzazione di un organismo edilizio non del tutto conforme, per sagoma e prospetti, al precedente, sia sottoposta a vincolo paesaggistico.

È quindi legittimo il provvedimento dichiarativo di inefficacia della SCIA, adottato in data antecedente all’entrata in vigore della legge n. 91 del 15 luglio 2022, relativa ad un intervento di demolizione e ricostruzione con diversa sagoma di un immobile ricadente in area sottoposta a tutela paesaggistica, trattandosi di nuova costruzione soggetta a permesso di costruire e non di ristrutturazione edilizia.

Nel periodo rilevante per la vicenda (2017-2019), infatti, la demolizione e ricostruzione con sagoma diversa in area sottoposta a vincolo paesaggistico non poteva essere qualificata come ristrutturazione edilizia.

La legge 98/2013 aveva modificato l'articolo 3, comma 1, lettera d) del DPR 380/2001, estendendo la nozione di ristrutturazione edilizia agli interventi di demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria, senza obbligo di mantenere la sagoma identica. Tuttavia, il requisito del mantenimento della sagoma restava imposto per gli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 42/2004.

In presenza di vincolo paesaggistico, quindi, la ricostruzione non fedelissima quanto a sagoma e prospetti costituiva intervento di nuova costruzione, subordinato al permesso di costruire.

Il DL Semplificazioni ha mantenuto i limiti della demo-ricostruzione

Con la novella del DL 76/2020 è stata ulteriormente esclusa la possibilità di inquadrare come ristrutturazione edilizia le operazioni di demolizione con ricostruzione con caratteristiche diverse da quelle preesistenti, qualora interessanti gli immobili soggetti a tutela ai sensi del D.lgs. 42/2004; in questi casi, i lavori continuavano dunque a essere classificati come nuova costruzione e non ristrutturazione edilizia.

Ok alle demo-ricostruzioni con sagoma diversa in zona vincolata: la legge 91/2022 di conversione del decreto-legge 50/2022

Solo con le modifiche introdotte dall'articolo 14, comma 1-ter, della legge 91/2022, agli articoli 3 e 10 del Testo Unico Edilizia, è cambiata la situazione.

La legge ha perimetrato espressamente l'ambito applicativo della sottrazione al regime più restrittivo, individuandolo negli edifici ricadenti nelle aree tutelate ex articoli 136, comma 1, lettere c-d) e 142 del decreto legislativo 42/2004.

Per questi edifici (situati in "aree tutelate per legge" e in aree di notevole interesse pubblico), la ricostruzione con sagoma diversa può essere considerata ristrutturazione edilizia, a far data dall'entrata in vigore delle norme e per i procedimenti non ancora definiti.

Ma attenzione: quest’ultima ulteriore semplificazione non è temporalmente applicabile alla fattispecie, trovando applicazione solamente in relazione agli interventi progettati, o comunque approvati, successivamente all’entrata in vigore del DL 76/2020, per le aree tutelate ex art. 142 del d.lgs n. 42 del 2004, e all'entrata in vigore della legge n. 50 del 2022 per le aree sottoposte a tutela paesaggistica ex art. 136 dello stesso decreto legislativo.

Infatti, gli interventi di specie costituiscono attuazione di segnalazioni certificate risalenti al 2018 e 2019. Valevano, quindi, le vecchie regole.

SCIA per interventi necessitanti di permesso: cosa succede?

Il principio chiarito da Palazzo Spada è molto importante: se la SCIA è usata per lavori che non rientrano nel suo perimetro applicativo, in quanto necessitanti di permesso di costruire o preclusi in astratto, la segnalazione rimane "improduttiva di effetti".

Non opera quindi il regime della tutela dell'affidamento né i termini per l'esercizio dell'autotutela previsti dall'articolo 21-nonies della legge 241/1990.

In questi casi, l'amministrazione agisce nell'esercizio dei poteri di vigilanza ex articolo 27 del DPR 380/2001, che restano sempre operativi anche dopo l'avvio dell'attività.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO