Fiscalizzazione abusi edilizi: niente da fare per le nuove costruzioni in totale difformità

Ci sono casi nei quali è possibile evitare la demolizione dell'abuso edilizio, ottenendo una multa sostitutiva: la sanzione pecuniaria in luogo della 'ruspa' è conosciuta come fiscalizzazione. In pratica, a determinate condizioni, il comune può concedere il pagamento di una cifra, senza che l'opera edilizia irregolare venga demolita.

I dogmi della fiscalizzazione dell'abuso edilizio

Prima di passare in rassegna il caso della sentenza 22/2026 del Consiglio di Stato, bisogna ricordare le regole base in materia. E' infatti possibile 'trasformare' la demolizione in ammenda pecuniaria solo a determinate condizioni:

• si deve trattare di parziale difformità dal titolo abilitativo (art.34);
• si può trattare di totale difformità dal permesso di costruire o ristrutturazione in assenza di permesso di costruire (art.33);
• deve sussistere l'oggettiva impossibilità di demolire l'abuso edilizio (ripristino dello stato dei luoghi, art.33) o, nel caso dell'art.34, l'impossibilità di demolire la parte non conforme senza pregiudizio della parte conforme (cio deve sussistere il concreto rischio di danneggiare la parte realizzata in conformità).

Il caso: opere abusive senza permesso in area vincolata

Il comune ordinava la demolizione delle seguenti opere abusive, realizzate in area soggetta a vincolo paesaggistico, idrogeologico e sismico, così descritte: “1) cordolo in cemento armato delle dimensioni di circa m. 3,70 * 0,50 * 0,20 h, poggiante su un lato su pilastro e sull’altro sul pianoro di accesso alla prima rampa di scale; 2) tratto di muratura delle dimensioni di circa m. 3,50 * m. 0,20 * 1,20 h media, poggiante sul sopradescritto cordolo, posta in aderenza delle preesistente ringhiera metallica costituente delimitazione del marciapiede della strada provinciale Nuova Montevico; 3) altro tratto di muratura delle dimensioni di circa m. 7 * 0,20 * m. 1,10 h con sovrastante ringhiera in ferro; 4) in corrispondenza della rampa di scale e in zona interposta tra le sopradescritte murature, installazione di un cancello metallico di circa m. 3,60 * 2,30 h media, il cui binario di scorrimento poggia sulla trave di cui al precedente punto 1; 5) corpo di fabbrica in ampliamento avente una superficie di circa mq. 34 con un’altezza di m. 3,40 e un volume di circa mc. 102; 6) piccolo cavedio delle superficie di circa mq. 3,70 per far luce e aria a finestra lato est del corpo di fabbrica mediante opere di sterro del terrapieno di circa m. 1,10 d’altezza media su una superficie di circa mq. 5 e realizzazione di due tratti di muratura aventi una lunghezza complessiva di circa m. 4,20 e un’altezza media di circa 1,10 nonché pavimentazione in mattonelle; 7) muratura di contenimento in pietre e malta avente una lunghezza di circa m. 22,50 e un’altezza variabile da un minimo di circa m. 1,50 e un massimo di circa m. 3,50”.

Il proprietario ricorreva, tra l'altro, chiedendo la fiscalizzazione degli abusi, ma il TAR competente respingeva tutto,

Gli abusi si valutano in maniera unitaria

Palazzo Spada, in primis, evidenzia che non può essere condivisa l’operazione di “scomposizione” degli abusi, sostenuta nell’atto di appello al fine di dimostrarne l’esiguità, poiché le opere contestate sono prive di autonomia funzionale e costituiscono parti di un unico intervento di trasformazione dell’immobile di proprietà dell’appellante e della relativa area di pertinenza.

Con essi, infatti, è stata incrementata la superficie utile e il volume del fabbricato, sono state introdotte modifiche di sagoma e planovolumetriche, è stata trasformata l’area antistante all’edificio mediante la realizzazione di muri di recinzione, un cavedio e un cancello di scorrimento. Il tutto, peraltro, in zona plurivincolata sul piano paesaggistico, idrogeologico e sismico.

Per consolidato orientamento della giurisprudenza “gli abusi edilizi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, l'opera edilizia abusiva deve essere identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente” (cfr. Cons. Stato, sez. III 27 ottobre 2025 n. 8311; VII, 2 aprile 2024, n.2990).

Ne discende che gli interventi in questione non sono riconducibili alla manutenzione ordinaria, secondo la definizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. a) d.P.R. 380/2001 poiché non consistono né in “opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici” né in opere “necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti”, bensì in opere di nuova costruzione volte a trasformare in via permanente l’area di pertinenza del fabbricato.

Fiscalizzazione off limits per le nuove costruzioni in assenza di permesso

Con il secondo motivo di appello l'appellante censura il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo di ricorso relativo all'eccesso di potere dell'ordinanza impugnata che ha disposto la demolizione nonostante l’impossibilità materiale derivante dall’assenza di autonomia funzionale delle opere contestate e di un doveroso accertamento tecnico dell’Ufficio comunale sulla fattibilità degli interventi di ripristino.

Il TAR, quindi, avrebbe erroneamente affermato che la ricorrente non ha fornito un principio di prova in ordine all’impossibilità di eseguire tale demolizione.

Per il Consiglio di Stato, però, non ci sono margini per la fiscalizzazione.

Infatti, la sostituzione della misura ripristinatoria con quella pecuniaria riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità e gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire (art. 33 e 34 d.P.R. 380/2001), sicché non risulta applicabile ai casi di nuova opera abusiva in quanto realizzata in assenza di titolo edilizio, quali quella per cui è causa.

Il privato deve comunque provare il pregiudizione dell'eventuale parte conforme

In ogni caso, anche a voler ammettere l’applicabilità della sanzione pecuniaria alla fattispecie per cui è causa, va ribadito il costante orientamento giurisprudenziale richiamato anche dal Tar, secondo cui la valutazione della possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con una pecuniaria è eccezionale e derogatoria.

Non compete all’amministrazione procedente effettuare tale valutazione prima dell’ordine di demolizione, spettando invece al privato dimostrare, in modo rigoroso nella fase esecutiva, l’impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte conforme (Cons. Stato, sez. II, 12/03/2025, n. 2032 e 10/02/2025, n. 1036; Sez. VI, 04/03/2024, n. 2072; sez. VI, 25/01/2024, n. 785; sez. VII, 18/10/2023, n. 9086).

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO