Qualche riflessione in attesa del Nuovo codice degli appalti

Codice Appalti: siamo all'alba di una rivoluzione, ma tutto l'apparato statale dovrà difendere i principi previsti dal nuovo testo

Il tema dei contratti pubblici è tradizionalmente un tema ostico.
Dopo il regio decreto del 1865 ci vollero 30 anni (1895) per avere un regolamento; nel 1994 la legge Merloni, sulla spinta di “mani pulite”, riscrisse tutte le regole allora vigenti; gli anni successivi videro la scrittura di almeno tre varianti sostanziali di questo testo, poi i regolamenti del 1999, del 2010, quindi il nuovo codice del 2016, nato con la pretesa di mettere a posto il sistema e di esserne, finalmente, il “quadro” di riferimento.
Infine, varie vicende hanno “imposto” correttivi, semplificazioni, nuovi istituti, in un processo che ha portato a continue modifiche di articoli di una legge che, per alcune parti importanti, non è mai entrata in vigore.

Un processo dissennato, illogico, irrazionale, lontano anche dalla semplicità della normativa comunitaria, oggetto delle critiche di alcuni e dell’adesione sfrenata di altri, salvo poi dimenticarsi che la direttiva europea non interviene sui cosiddetti contratti pubblici “sottosoglia” che in Italia rappresentano la stragrande maggioranza.
Non voglio certo scrivere la storia della contrattualistica pubblica in Italia: ci vorrebbero ben altre competenze e, soprattutto, ci vorrebbe la cultura del giurista e non quella, degli ingegneri che progettano e dirigono i lavori, mai coinvolta, come forse era utile fare, nella scrittura delle regole.

Oggi siamo all’alba di questa nuova rivoluzione; un’alba priva di troppe anticipazioni e bozze, connessa com’è con i rigidi impegni temporali fissati dagli obblighi del PNRR e, perciò, difficilmente rinviabili; come peraltro da molte parti si chiede, facendo leva sul timore che proprio ciò che dovrebbe essere accelerato finisca per essere rallentato da un norma nuova e quindi sconosciuta.

Se un marziano scendesse sulla terra oggi e leggesse i resoconti di dibattiti, convegni, eventi formativi, messi in campo dalle varie rappresentanze degli attori del processo, farebbe fatica a collocarne i contenuti in un arco temporale preciso, perché tutto il contorno che sta accompagnando questa attesa è incredibilmente uguale a quello che ha accompagnato le precedenti edizioni.

La rete delle professioni tecniche, i Consigli Nazionali di Ingegneri ed Architetti, OICE, ANCE, hanno fatto osservazioni mirate ed anche, in generale, appropriate, come quelle sui concorsi a due gradi; leggendole, però, mi appare ancora fortissima, in tutti, la tentazione di parlare per slogan, di indossare una corazza ideologica tesa più a garantire interessi di categoria che non ad avere quella visione larga che serve a riformare davvero il sistema e che, sola, può garantire quegli stessi interessi.

Gli argomenti sono sempre gli stessi: si affossa la centralità del progetto, si rischia di ridurre la qualità delle opere, si condanno le piccole e medie imprese, si favoriscono le grandi imprese e le grandi società di progettazione, l’appalto integrato ecc., il tutto senza una reale riflessione generale sullo stato dell’arte e senza il disegno di un approdo che, appunto, faccia giustizia di posizioni ideologiche.

Cerco di argomentare.

L’incipit del nuovo codice è davvero rivoluzionario :

• Principio del risultato;
• Principio della Fiducia;
• Principio dell’accesso al mercato;
• Principio di buona fede e di tutele dell’affidamento;
• Principio di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale;
• Principio di auto-organizzazione amministrativa;
• Principio di autonomia contrattuale;
• Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale;
• Principio di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione;
• Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali.

Se la Politica, la Giustizia, la Magistratura, anche quella contabile, lo Stato, saranno davvero in prima linea come alfieri difensori di questi principi, al fianco di amministrazioni pubbliche centrali e periferiche, la rivoluzione si potrà fare davvero; la sfiducia, motivata, è tanta ed impedisce alle varie rappresentanze di dare a questo capitolo il risalto che merita perché finalmente si rendono chiari principi fondamentali per una nuova realtà nella pianificazione, progettazione e costruzione di un’opera pubblica.

La narrazione è che si stia scrivendo il libro dei sogni.
Mi permetto di suggerire al sistema Ordinistico, come anche ad OICE, Inarsind, ecc. di impegnarsi di più e meglio nel sostegno di questi principi anche attraverso il monitoraggio e la denuncia di comportamenti non conseguenti.

Anche il fatto che il codice contenga, in sostanza, il regolamento mi appare una buona cosa, soprattutto quando si dice che gli allegati presenti nella prima versione, potranno essere modificati con procedure semplificate senza iter legislativi complessi, al modificarsi di condizioni e conoscenze: finalmente il riconoscimento della dinamicità dei processi e della impossibilità di scrivere oggi una legge valida per sempre.

Il passaggio da tre livelli di progettazione (Fattibilità tecnica economica, definitivo, esecutivo) a due (fattibilità tecnica economica, esecutivo), è fonte di controversi commenti, soprattutto in ambito delle rappresentanze di chi fa professione e dei progettisti stessi.
Atteso che i tre livelli sin qui adottati sono stati lontani dal garantire qualità progettuale, sono personalmente molto favorevole a questa innovazione perché, finalmente, si dà centralità alla cosa più importante : il processo.

A chi, attraverso la parola d’ordine della centralità del progetto, ha pensato o pensa di difendere il lavoro e la dignità dei progettisti, consiglio una seria ed onesta analisi retrospettiva di questi ultimi anni , per capire cosa veramente è successo e sta succedendo in questo settore; lavoro e dignità si difendono con strumenti appropriati, molti dei quali estranei alla materia trattata da un codice dei contratti pubblici e mai neanche ipotizzati.

In buona sostanza, nel nuovo scenario, una parte delle attività del progetto di fattibilità tecnica economica transita nel DIP e nel DOCFAP, una gran parte del progetto definitivo transita nel PFTE e ciò che rimane va in esecutivo.
DIP e DOCFAP sono posti chiaramente nella sfera del Committente che quindi assume davvero il ruolo di leader del processo, detta le regole, disegna il quadro esigenziale e gli scenari operativi.

Quindi, due soli livelli per chi progetta, ed un ampio spettro di azioni ed obblighi per il committente, che stanno a monte della progettazione e ne specializzano contenuti e traguardi caso per caso : si mette finalmente in soffitta la tendenza consolidata a scrivere una legge valida per ogni costruzione, piccola o grande che sia.
Con questa diversa collocazione delle attività di concezione nella sfera della committenza e dei progettisti, si razionalizza il sistema e si dà più chiarezza e certezza proprio al lavoro di chi progetta, se ne specializza il percorso e lo si rende armonico con le caratteristiche dell’esigenza che il progetto stesso deve soddisfare.

Le critiche sono però motivate da altro e cioè dal timore che questa nuova disposizione promuova “senza se e senza ma” l’appalto integrato, che del resto viene sostanzialmente, e non utilmente a mio avviso, liberalizzato e messo a disposizione delle stazioni appaltanti secondo loro autonoma scelta. Come se la gestione di un appalto integrato non richiedesse specifiche competenze.

Nel gruppo di lavoro del CSLP dove, sotto la direzione di Andrea Ferrante ed il coordinamento operativo di Paolo Rosa, stiamo elaborando le nuove LL GG del PFTE per edifici demaniali, emerge con forza come questo diventi la sede dello sviluppo delle idee, della concettualità, della conoscenza, della tecnologia, del rispetto delle regole urbanistiche ed ambientali, della sostenibilità e dei relativi protocolli, dello sviluppo degli aspetti fondamentali delle strutture e degli impianti, delle previsioni di costi supportate da una computazione che si origina dalla piena applicazione di processi digitali, dell’attenzione al ciclo di vita ed alla sicurezza; in poche parole il luogo vero “del progetto di architettura ed ingegneria”, finalmente integrate come si richiede.

La fase esecutiva è la fase più vicina alla costruzione dell’architettura e, quindi, è di per sé molto vicina ai processi di dettaglio che armonizzano le scelte concettuali con i processi costruttivi.
Da qui la mia piena adesione a queste nuove regole che concorrono a garantire più e meglio tanto la figura del “progettista”, nel senso pieno e moderno di questa figura, quanto la qualità di una costruzione finalmente figlia di un percorso che trae origine da un completo e complesso progetto di conoscenza.

Con una consapevolezza: nessun progetto potrà mai rappresentare la complessità di una costruzione in forma chiusa; specie quando, per legge, non può scegliere marche e componenti, non può decidere tecnologie, non può scegliere operatori. Né, d’altra parte, possiamo continuare ad immaginare il contratto solo come il libro dei diritti e dei doveri.
Tra il progetto e l’esercizio di una opera c’è la realtà complessa della costruzione, c’è il procurement, c’è il concorso di tante attività che non sono antagoniste del progetto, ma lo comprendono e lo completano.

Certo ci sono anche le regole della selezione e della scelta, poste a garanzia della trasparenza dei processi che utilizzano risorse economiche della società.

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