Terre e rocce da scavo: nuovo passo avanti verso il regolamento semplificato

Il nuovo regolamento per la gestione semplificata delle terre e rocce da scavo compie un passo avanti, ma resta ancora lontano dall’adozione definitiva. Il Consiglio di Stato ha espresso un parere favorevole sullo schema normativo, subordinandolo però a precise condizioni procedurali e tecniche. Tra le principali criticità emergono lacune istruttorie, dubbi di compatibilità con il diritto europeo e questioni aperte su controlli e soglie operative. Il provvedimento, collegato alle riforme del PNRR, punta a semplificare la gestione nei cantieri, ma richiede ulteriori correzioni per garantire solidità normativa e tutela ambientale. Il confronto tra semplificazione e rigore resta quindi centrale.

Parere favorevole del Consiglio di Stato, ma restano condizioni e rilievi da superare prima dell’adozione definitiva

Il percorso verso il nuovo regolamento per la gestione semplificata delle terre e rocce da scavo compie un passo in avanti, ma non è ancora concluso. La Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, con parere n. 710 del 20 aprile 2026 (affare 00300/2025), ha infatti espresso un parere favorevole, tuttavia subordinato a precise condizioni e accompagnato da una serie di rilievi di merito e di legittimità.

Lo schema di regolamento, trasmesso dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica con nota del 30 marzo 2026, dà attuazione all’articolo 48 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 (convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41) e punta a sostituire il d.P.R. 13 giugno 2017, n. 120, nell’ambito delle misure PNRR di semplificazione dei procedimenti ambientali. Il testo è strutturato in 33 articoli e 12 allegati, articolati in sette titoli, recependo tra l’altro l’indicazione del Consiglio di Stato di collocare le norme su controlli e ispezioni in un titolo autonomo.

Un parere favorevole ma condizionato

Il parere non è un via libera pieno: la Sezione evidenzia sin dall’avvio alcune criticità procedurali che devono essere sanate prima di poter parlare di testo “definitivo”.

In particolare, il Consiglio di Stato sottolinea che:

• la trasmissione dello schema è firmata dal Capo dell’Ufficio legislativo, senza clausole che colleghino esplicitamente l’atto alla responsabilità dell’organo politico (Ministro), sicché il parere è reso “subordinatamente” alla condizione che la trasmissione sia effettivamente avvenuta su disposizione o delega del Ministro;
• manca il bollino della Ragioneria generale dello Stato e la verifica della relazione tecnica, elementi ritenuti imprescindibili ai fini della completezza dell’istruttoria e della stabilità del testo nel corso dell’iter;20260420
• non risultano acquisiti il concerto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti né l’atto che attesta l’avvenuto coinvolgimento del Ministro della salute sul nuovo testo.

Per il Consiglio di Stato questi adempimenti non sono meri passaggi formali: costituiscono condizioni di legittimità del regolamento e sono indispensabili affinché l’oggetto del parere non presenti caratteri di precarietà e non definitività.

Cosa cambia nel perimetro: lapidei, sedimenti e amianto

Un primo elemento di rilievo riguarda l’ampliamento del campo di applicazione della disciplina. Rispetto al quadro originario, la legge 30 dicembre 2025, n. 199 ha modificato l’articolo 48 del D.L. 13/2023, introducendo la lettera d-bis) e fornendo così una base normativa esplicita per includere:

• i residui di lavorazione dei materiali lapidei non contenenti sostanze pericolose;
• le terre e rocce da scavo provenienti da affioramenti geologici naturali contenenti amianto;
• i sedimenti escavati negli alvei dei corpi idrici superficiali, nel reticolo idrografico, in zone golenali, spiagge, fondali lacustri, invasi artificiali, fondali marini e portuali, derivanti da attività finalizzate alla realizzazione di un’opera.

Questa estensione colma una lacuna che il Consiglio di Stato aveva già segnalato nel parere interlocutorio n. 327/2025, quando aveva richiamato i limiti del precedente art. 48 nel consentire una disciplina semplificata per categorie ulteriori rispetto a quelle contemplate dal d.P.R. 120/2017.

Sul capitolo sedimenti, però, il Consiglio di Stato richiama un nodo di compatibilità con il diritto UE. L’art. 185, comma 3, del d.lgs. 152/2006, che recepisce l’art. 2 della direttiva 2008/98/CE, esclude dalla disciplina dei rifiuti solo i sedimenti spostati all’interno delle acque superficiali o nelle pertinenze idrauliche, a determinate condizioni e se non pericolosi.

L’attuale formulazione dell’art. 48, comma 1, lett. d-bis), invece, amplia il perimetro dei sedimenti oggetto di disciplina semplificata, ponendo una possibile questione di compatibilità eurounitaria che dovrà essere attentamente gestita.

Lo schema, anche alla luce del parere interlocutorio, è stato integrato:

• l’art. 3 esclude esplicitamente dal proprio campo di applicazione i sedimenti disciplinati dall’art. 185, comma 3, del Codice dell’ambiente e alcune operazioni in aree portuali e marino-costiere in siti di bonifica di interesse nazionale;
• gli allegati 2 e 4 richiamano ora i criteri tecnici dei DM 172/2016 e 173/2016 per campionamento e caratterizzazione dei sedimenti, nonché i parametri delle CSC di cui alla tabella 1, allegato 5, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006, e la manualistica ISPRA SNPA.

Resta comunque, secondo la Sezione, l’esigenza di una maggiore precisazione sulle modalità di trasporto dei sedimenti e sui criteri di minimizzazione della dispersione: la riformulazione dell’art. 6, che si limita a prevedere che le attività di trasporto siano svolte in modo da minimizzare la dispersione, viene giudicata più generica rispetto al testo precedente e non risolve in pieno le perplessità già espresse.

Sul fronte amianto, il Consiglio di Stato prende atto che la nuova base legislativa consente una disciplina semplificata per le terre e rocce provenienti da affioramenti naturali contenenti amianto; allo stesso tempo, richiama la necessità di valutare l’impatto sulla salute, anche perché alcune scelte – come l’esclusione del parametro amianto dal test di cessione – poggiano su considerazioni tecniche (irrilevanza del test per la pericolosità specifica dell’amianto) che richiedono un vaglio pieno delle competenze sanitarie.

Cantieri di piccola entità e “normale pratica industriale”: i punti più sensibili

Micro-cantieri fino a 20 m³

Uno dei profili più rilevanti per la pratica di cantiere riguarda le terre e rocce prodotte in cantieri con quantitativo complessivo fino a 20 m³, calcolati dalle sezioni di progetto.

Nel nuovo testo:

• viene eliminata dall’art. 2 la definizione di “cantiere puntuale”;
• l’art. 27, comma 2, continua però a prevedere che, fino ai 20 m³, le terre e rocce possano essere riutilizzate direttamente nel sito di produzione senza preventiva caratterizzazione, purché la provenienza sia riscontrabile nella documentazione di esecuzione dei lavori inviata all’autorità competente;
• per tali cantieri sono escluse dal regime semplificato le terre provenienti da siti oggetto di procedimento di bonifica, gli scavi finalizzati alla rimozione di potenziali sorgenti di contaminazione e le terre contenenti calcestruzzo, bentonite, vetroresina, miscele cementizie, additivi e materie plastiche da scavo meccanizzato o tradizionale.

L’Amministrazione giustifica questa scelta invocando i principi di proporzionalità e semplificazione: per scavi di modesta entità, in aree non soggette a bonifica e in assenza di indizi di contaminazione, imporre analisi complesse renderebbe di fatto impraticabile il riutilizzo in sito e spingerebbe verso la gestione come rifiuto e l’uso di materiali vergini.

Il Consiglio di Stato, tuttavia, evidenzia un punto di fondo: le esclusioni previste costituiscono di fatto presunzioni di non contaminazione fondate su fonte regolamentare, mentre la normativa primaria richiede che sussistano e siano accertabili condizioni oggettive (suolo non contaminato, materiale allo stato naturale, non rifiuto ai sensi del Codice dell’ambiente) per avvalersi delle semplificazioni di cui all’art. 48 e all’art. 185, comma 1, lett. c). In assenza di riferimenti normativi puntuali sulle verifiche da effettuare in presenza di sospetti di contaminazione, il rischio è che la tutela ambientale e sanitaria venga affidata eccessivamente alla discrezionalità dell’operatore.

“Normale pratica industriale” e stabilizzazione a calce/cemento

Un altro nodo centrale, con impatti diretti sulla qualificazione delle terre e rocce come sottoprodotti ai sensi dell’art. 184 bis, riguarda la definizione di “normale pratica industriale”.

Lo schema prevede che:

• la normale pratica industriale possa includere tutte le fasi che un processo prevedrebbe per la materia prima che il sottoprodotto va a sostituire;
• non costituiscono normale pratica industriale i trattamenti che richiedono l’installazione di specifiche infrastrutture operative dotate di presidi ambientali, tali da generare impatti complessivi negativi su ambiente e salute, in linea con l’orientamento della Cassazione penale;
• rientri nella normale pratica anche la selezione granulometrica effettuata con normali attrezzature mobili di cantiere, purché non alteri i requisiti ambientali già soddisfatti;
• la stabilizzazione a calce o cemento sia considerata pratica industriale solo al fine di migliorare le caratteristiche costruttive, senza modificare i requisiti ambientali e sanitari del materiale, e a condizione che tali requisiti siano già soddisfatti prima del trattamento.

Il Consiglio di Stato riconosce il tentativo di allinearsi all’art. 184 bis e alla giurisprudenza, ma ribadisce la propria perplessità: una formula che consente “tutte le fasi del processo previsto per la materia prima” è talmente ampia da potenzialmente ricomprendere anche linee stabili o semi stabili di lavorazione, che la Cassazione tende invece ad escludere dalla normale pratica industriale, configurandole come vere e proprie operazioni di trattamento rifiuti.
Sulla stabilizzazione a calce, la Sezione ricorda inoltre che la sua eliminazione dal DM 161/2012 e dal d.P.R. 120/2017 era stata una condizione posta dalla Commissione europea per chiudere la procedura EU Pilot, e che le nuove aperture, pur notificate a Bruxelles senza rilievi nel periodo di standstill, richiederebbero la produzione degli atti di dialogo con la Commissione per una valutazione compiuta.

Deposito intermedio, deposito temporaneo e controlli: i nodi ancora aperti

Deposito intermedio e governo del territorio

In tema di “deposito intermedio”, il Consiglio di Stato torna sui rilievi già espressi nel parere interlocutorio. Lo schema prevede che tali depositi possano essere realizzati “in tutte le classi di destinazioni urbanistiche” e, per alcuni casi, interviene su aspetti che impattano sul governo del territorio, profilo rimesso alla competenza concorrente e alla potestà pianificatoria degli enti locali.

Pur prendendo atto della soppressione di alcune previsioni (come il riferimento ai “presidi idonei” per talune destinazioni d’uso), la Sezione osserva che il testo dell’art. 5, comma 1, lett. a), è rimasto invariato rispetto alla versione precedentemente criticata, per cui il rilievo sulla compatibilità con l’art. 117 Cost. viene ribadito.

Deposito temporaneo dei rifiuti da scavo

Ancora più delicato il capitolo dedicato al deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti, regolato dall’art. 26.

Lo schema conferma, in sostanza, la soglia di 4.000 m³ (di cui massimo 800 m³ pericolosi) già prevista dal d.P.R. 120/2017, in evidente divergenza rispetto alla soglia generale di 30 m³ (di cui massimo 10 m³ pericolosi) fissata dall’art. 185 bis del Codice dell’ambiente per il deposito temporaneo dei rifiuti.

L’Amministrazione richiama la lettera c) dell’art. 48, che affida esplicitamente al regolamento la disciplina specifica del deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti, ritenendo che la delega consenta una disciplina speciale rispetto a quella generale.

Il Consiglio di Stato, invece, sottolinea che l’art. 185 bis ha natura eccezionale e derogatoria, la cui violazione si intreccia con l’art. 256, comma 1, del Codice dell’ambiente, e che la quantità dei rifiuti è uno degli indici sintomatici di gestione abusiva. Poiché la potestà regolamentare esercitata non discende dall’art. 17, comma 2, della legge 400/1988 (delegificazione) e la norma primaria non definisce criteri specifici per la deroga, non appaiono sussistere i presupposti per discostarsi dalle condizioni di cui all’art. 185 bis, soprattutto sul piano delle soglie quantitative.

Controlli, allegati e coperture finanziarie

Sul fronte dei controlli, alcuni rilievi dell’interlocutorio sono stati accolti:

• l’art. 31 (ora in un titolo autonomo) disciplina in modo più ordinato i controlli, includendo anche i cantieri di grandi dimensioni non soggetti a VIA o AIA e prevedendo controlli a campione;
• l’art. 10 e l’art. 16 chiariscono che l’autorità competente verifica d’ufficio la completezza della documentazione, compreso l’eventuale parere dell’agenzia ambientale sui sedimenti marini;
• è stato introdotto l’obbligo di trasmettere a ISPRA i dati dei piani di utilizzo prima dell’inizio dei lavori;
• il sistema tariffario viene meglio coordinato, con l’indicazione che, nelle more del tariffario nazionale, si applica il tariffario SNPA 2018 e con un allineamento dei termini per i decreti previsti dagli articoli 14 e 20.

Resta invece da perfezionare la formulazione dell’art. 31, comma 6, sulle modifiche agli allegati tramite decreto ministeriale, che il Consiglio di Stato chiede di limitare espressamente a modifiche di dettaglio ed esecuzione, così da rispettare pienamente il paradigma procedimentale delineato dall’art. 48, comma 1.

Perché tutto questo conta per la filiera del calcestruzzo e delle costruzioni

Per il settore del calcestruzzo, delle imprese di costruzioni, delle stazioni appaltanti e dei progettisti, il nuovo regolamento rappresenta un passaggio strategico su tre piani: operativo, economico e di responsabilità.

Operativo

• Ogni opera comporta movimentazione di terre e rocce, con implicazioni su tempi di cantiere, logistica, progettazione delle fasi esecutive e interfaccia con gli enti di controllo. Regole più chiare su quando un materiale può essere qualificato sottoprodotto, sui requisiti di caratterizzazione e sulle condizioni di riutilizzo in sito riducono incertezza e stop procedurali.

Economico

• La possibilità di riutilizzare in modo sicuro le terre idonee incide su costi di conferimento in discarica, approvvigionamento di materie prime vergini, tempi di ciclo e oneri amministrativi;
• Le scelte su micro cantieri, sedimenti e deposito temporaneo possono fare la differenza tra una gestione economicamente sostenibile e un aggravio di costi strutturale.

Responsabilità e rischio

• Laddove la semplificazione si traduce in presunzioni di non contaminazione non accompagnate da criteri applicativi chiari, aumentano i rischi di contenzioso e di imputazioni penali in materia ambientale.o Per la filiera del calcestruzzo, la corretta qualificazione e gestione delle terre e rocce è anche un tema di tracciabilità e di responsabilità contrattuale verso committenti e PA.

Il messaggio che emerge dal parere del Consiglio di Stato è chiaro: la semplificazione è obiettivo condiviso, in coerenza con PNRR ed economia circolare, ma deve poggiare su basi normative solide, parametri tecnici definiti e un coinvolgimento pieno di tutte le amministrazioni competenti, a partire da Infrastrutture e Salute. Solo in questo modo il nuovo regolamento potrà trasformare un adempimento spesso percepito come “ostacolo burocratico” in una leva concreta per cantieri più efficienti, meno impattanti e più prevedibili sul piano delle responsabilità.

IL DOCUMENTO INTEGRALE CON IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO È SCARICABILE IN ALLEGATO.