Titoli abilitativi: l'autorizzazione paesaggistica 'comanda' sul permesso di costruire?

Che rapporti ci sono tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire? Se la prima non viene concessa, il secondo viene 'cancellato' di default o i due titoli abilitativi seguono vite parallele?

A queste domande cerca di rispondere il Tar Lazio nella sentenza 3044/2026, dove si dichiara la nullità dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza in violazione del giudicato precedente e si annulla il conseguente permesso di costruire in sanatoria per invalidità derivata e vizi propri, affermando che l'autorizzazione paesaggistica è condizione di legittimità - e non di mera efficacia - del titolo edilizio, con effetto viziante sull'atto presupposto.

Il caso: ricorso contro i titoli abilitativi rilasciati per dei campi da padel

Tutto nasce dall'impugnazione, proposta da titolari di diritti reali su immobili prospicienti un impianto sportivo romano, avverso i provvedimenti abilitativi rilasciati per la realizzazione di cinque campi da padel all'interno di un centro sportivo tutelato ai sensi del D.lgs. 42/2004.

L'area ricade nel sistema insediativo della "Città storica" del PRG di Roma, classificata come "spazio verde privato di valore storico-morfologico-ambientale" ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. f), NTA.

Una precedente autorizzazione paesaggistica era già stata annullata dal TAR con sentenza n. 4912/2023 per difetto di motivazione, con obbligo di riesame.

La Soprintendenza, in sede di riesame, aveva rilasciato una nuova autorizzazione, anch'essa impugnata. Roma Capitale aveva poi rilasciato un permesso di costruire in sanatoria.

Autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire: che rapporto c'è?

Il TAR, per dipanare la matassa, evidenzia la necessità di partire dalla relazione, in termini sostanziali, che intercorre tra l’autorizzazione paesistica e il permesso di costruire.

In tal senso, giova osservare come la giurisprudenza amministrativa (C.d.s., n. 7353/2021), condivisa dal Collegio, abbia ribadito, in più occasioni, che trattasi di rapporto di presupposizione - non necessaria, ma strumentale - tra le valutazioni paesistiche, da un lato, e quelle urbanistiche, dall’altro.

I due atti, che danno la stura a diversi e separati procedimenti, interessano, l’uno, i termini della compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto e, l’altro, i termini della sua conformità urbanistico-edilizia.

D’altra parte, l’autorizzazione paesaggistica non costituisce una mera condizione di efficacia dei titoli edilizi, bensì una condizione di legittimità degli stessi (C.d.s., nn. 5025/2024, 8641/2021, 5025/2014, 788/2014, 5371/2013, TAR Cagliari, n. 602/2022), in quanto:

• a) l’art. 146 D. Lgs. 42/2004 qualifica l’autorizzazione paesaggistica quale atto “autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico”;
• b) hanno a oggetto valutazioni separate, ma connesse, tali per cui il rilascio del titolo paesaggistico deve precedere cronologicamente il rilascio del titolo edilizio;
• c) l’art. 5 TUED disciplina la c.d. conferenza di servizi interni per l’acquisizione degli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità;
• d) l’art. 20, comma 9, TUED condiziona il rilascio del permesso di costruire al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica disponendo che, per gli immobili sottoposti a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, il diniego di siffatta autorizzazione importa la reiezione della domanda di rilascio del permesso di costruire.

Ne deriva che l’eventuale illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica determina l’annullamento, per invalidità derivata, del conseguente permesso di costruire.

Nullità dell'autorizzazione per elusione del giudicato

La nuova autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza nel settembre 2023 è dichiarata nulla per elusione del giudicato.

Il TAR rileva vizi formali - il richiamo alla precedente autorizzazione già annullata e l'omessa menzione della sentenza n. 4912/2023 - e vizi sostanziali, consistenti nel mancato esame delle censure urbanistiche già sollevate in giudizio: la classificazione dell'area nel PRG, la tutela accordata dal PTPR e l'assenza dei prospetti progettuali necessari per valutare l'impatto visivo.

Il Collegio esclude altresì l'applicabilità del principio del "one shot temperato", sia perché tale preclusione non opera nei casi di nullità (ma solo di annullamento), sia perché essa presuppone giudicati di merito che abbiano valutato l'infondatezza dei motivi ostativi, mentre nella specie il primo annullamento era stato pronunciato per mero difetto di motivazione.

Annullamento del permesso di costruire in sanatoria

Il permesso di costruire in sanatoria è annullato per due motivi, distinti e autonomi:

• in via derivata, per l'accertata nullità dell'autorizzazione paesaggistica presupposta;
• in via propria, per violazione della normativa urbanistica - le NTA del PRG vietano nuove costruzioni nell'area, ammettendo solo manutenzione ordinaria, straordinaria e restauro conservativo - con conseguente difetto del requisito della doppia conformità.

Il provvedimento risulta inoltre atipico, cumulando in un unico atto il permesso in sanatoria per opere già eseguite e l'autorizzazione al completamento di quelle non ancora ultimate, in violazione della distinzione strutturale tra i due istituti.

Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica: FAQ tecniche

Che rapporto c’è tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire?
L’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire sono atti distinti, ma strettamente collegati. La prima valuta la compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico, il secondo la conformità urbanistico-edilizia. L’autorizzazione paesaggistica deve essere rilasciata prima ed è presupposto indispensabile del titolo edilizio.

L’autorizzazione paesaggistica è solo una condizione di efficacia del permesso di costruire?
No. Secondo la giurisprudenza, richiamata anche dal TAR Lazio, l’autorizzazione paesaggistica è una vera e propria condizione di legittimità del permesso di costruire. Senza un’autorizzazione valida, il titolo edilizio è illegittimo.

Se l’autorizzazione paesaggistica è illegittima, che fine fa il permesso di costruire?
Il permesso di costruire viene annullato per invalidità derivata. L’illegittimità dell’atto paesaggistico “si trasferisce” automaticamente sul titolo edilizio che da esso dipende.

Nel caso esaminato dal TAR, perché l’autorizzazione paesaggistica è stata dichiarata nulla?
Perché la Soprintendenza ha eluso un precedente giudicato: ha rilasciato una nuova autorizzazione senza tener conto delle indicazioni contenute in una precedente sentenza di annullamento, omettendo di riesaminare correttamente gli aspetti urbanistici e paesaggistici già contestati.

Per quali motivi è stato annullato il permesso di costruire in sanatoria?
Per due ragioni: da un lato, in via derivata, perché fondato su un’autorizzazione paesaggistica nulla; dall’altro, per vizi propri, poiché l’intervento non rispettava le norme urbanistiche e mancava il requisito della doppia conformità. Inoltre, il permesso era atipico, perché univa in un solo atto la sanatoria delle opere già eseguite e l’autorizzazione al completamento di quelle non ultimate.