Autorizzazioni paesaggistiche e permessi edilizi: serve la separazione?

Autorizzazioni paesaggistiche: obbligo di separazione

L’articolo 146, comma 6, del decreto legislativo 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) sancisce il principio della necessaria separazione tra le funzioni di autorizzazione paesaggistica e quelle urbanistico-edilizie.

In particolare l’articolo stabilisce che “La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.”
In pratica le Regioni possono delegare l’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica ai Comuni o altri enti locali (es. Province, Enti Parco, etc.), ma solo a condizione che questi ultimi dispongano di strutture organizzative idonee a garantire un’effettiva differenziazione tra l’attività di tutela paesaggistica e l’esercizio delle competenze amministrative in materia urbanistico-edilizia.

Tale principio è stato affrontato e chiarito dalla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, dove viene ribadito che il principio di separazione poggia sulla necessità di scongiurare che la valutazione urbanistica possa incidere sull’autonomia di quella paesaggistica, la quale, essendo espressione di una funzione delegata dallo Stato alle Regioni (e da queste ai Comuni) riveste carattere sovraordinato.

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Separazione funzioni paesaggistiche e urbanistiche: la regola

I proprietari di immobili confinanti, protagonisti della sentenza, hanno impugnato i provvedimenti con cui il Comune aveva autorizzato la controparte a realizzare, in parte in sanatoria e in parte ex novo, un intervento di recupero e riqualificazione con ampliamento di un vecchio fienile adiacente alla loro proprietà.
Il progetto si presentava come un’operazione molto articolata che combinava la regolarizzazione di opere già eseguite con la realizzazione di nuovi interventi su un manufatto agricolo.

In particolare, l’intervento comprendeva:

• opere di recupero del fabbricato relativo al magazzino con mantenimento della destinazione d’uso;
• l’ampliamento entro il limite del venti per cento del suddetto magazzino;
• modifiche sostanziali tra cui la realizzazione di una scala esterna di collegamento tra i due piani dello stabile;
• l’edificazione di un porticato originariamente non presente.

Secondo i ricorrenti, era stato violato il principio di separazione delle funzioni (articolo 146, comma 6, del decreto legislativo 42/2004) in quanto i permessi edilizi e le autorizzazioni paesaggistiche erano stati rilasciati da funzionari appartenenti al medesimo settore comunale e facenti capo allo stesso dirigente.

Il TAR per la Liguria aveva accolto il ricorso dei ricorrenti, in quanto il Codice dei beni culturali e del paesaggio impone alle regioni di delegare l’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica solo ai comuni dotati di strutture in grado di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.

Ma qual è lo scopo di tale separazione prevista dalla norma?

Lo scopo è quello di evitare che la valutazione urbanistica, di natura prettamente locale e frutto di considerazioni derivanti dallo sviluppo e dal governo del territorio, possa condizionare l’autonomia della valutazione paesaggistica, che ha invece natura superiore, ossia di carattere regionale su delega statale.

Tuttavia, per i comuni di piccole dimensioni l’applicazione rigida di questo principio può comportare difficoltà organizzative significative. Ciò deriva dal fatto che non tutti gli enti locali dispongono delle risorse umane e strutturali necessarie per istituire uffici completamente separati e dedicati esclusivamente alla gestione delle autorizzazioni paesaggistiche.
Una soluzione di equilibrio tra le risorse locali e le possibilità di delega previste della norma viene fornita dalla sentenza del Consiglio di Stato.

Separazione tra autorizzazioni paesaggistiche e permessi edilizi: la decisione del Consiglio di Stato

Dall’analisi del caso, i giudici di Palazzo Spada ha accolto l’appello promosso dalla controparte, specificando che “(b)enché sull'interpretazione della norma si registrino variegate posizioni giurisprudenziali, talune più rigorose nell'imporre una distinzione fisica degli uffici e delle persone a essi adibiti, è preferibile la lettura, che bilancia il valore portato dalla norma de qua con le evidenti difficoltà organizzative dei piccoli comuni, secondo la quale la differenziazione di cui all'art. 146, co. 6, d.lgs. 42/1990 riguarda la sostanza delle valutazioni e delle attività, dovendosi perciò assicurare la separazione dei procedimenti e non potendosi pretendere, specie negli enti locali di ridotte dimensioni, anche la divaricazione dei settori o uffici e la distinzione soggettiva dei relativi soggetti apicali. Pertanto, sebbene la differenziazione sia meglio perseguibile con la distinzione dei soggetti titolari delle rispettive competenze amministrative, in assenza di una specifica regola di incompatibilità soggettiva, deve essere prediletta un'esegesi conforme all'autonomia e alle carenze organizzative dei comuni, tale per cui la differenziazione deve almeno essere assicurata a livello istruttorio e/o di responsabile del procedimento, al fine di garantire, nella sostanza, l'acquisizione di adeguato e autonomo apporto conoscitivo rispetto alla valutazione ambientale (…)”.
La norma richiede quindi una distinzione di sostanza, non necessariamente di persone o uffici, pertanto basta che la fase istruttoria e quella valutativa siano autonome e tracciabili, così da garantire imparzialità e completezza, anche se a gestirle è lo stesso ufficio o dirigente. Infatti nei piccoli comuni è difficile avere uffici separati con persone diverse per ogni funzione, perché spesso ci sono pochi dipendenti. Di conseguenza l’interpretazione più equilibrata è quella che guarda alla sostanza: non serve avere uffici separati, ma basta garantire che le valutazioni siano autonome e indipendenti.

In pratica, la differenziazione deve esserci almeno a livello di istruttoria e/o di responsabile del procedimento, così da assicurare un apporto tecnico serio e imparziale, senza creare vincoli organizzativi insostenibili per i comuni di ridotte dimensioni.

Nel caso in essere, l’intervento di recupero, riqualificazione e ampliamento del fienile autorizzato alla controparte si presentava come un’operazione molto articolata in quanto:

• da un lato, si trattava di regolarizzare in sanatoria opere già eseguite, consistenti essenzialmente nell’adeguamento statico del manufatto per via della modifica delle aperture, con spostamento di quelle esistenti e creazione di nuove;
• dall’altro lato, il progetto contemplava interventi ex novo, tra cui la realizzazione di una scala esterna per il collegamento dei due piani dello stabile e l'edificazione di un porticato.

Ciò comportava l’acquisizione di un permesso di costruire e un’autorizzazione paesaggistica in sanatoria per le opere già realizzate, nonché un permesso di costruire e un’autorizzazione paesaggistica per i nuovi lavori.
Quindi l’istruttoria era particolarmente complicata, sia sotto il profilo urbanistico-edilizio e sia sotto quello della tutela paesaggistica, data la collocazione del manufatto in area vincolata e la sua classificazione tra i “manufatti emergenti a preminenza di valori testimoniali” secondo il piano regolatore generale di Sarzana.

Inoltre, i giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che “È, dunque, satisfattiva delle esigenze sottese all'art. 146, co. 6, d.lgs. 42/2004 la previsione della normativa regionale ligure, che impone ai comuni, delegati all'esercizio delle funzioni in materia di autorizzazioni paesaggistiche, di «disporre anche di un responsabile tecnico dei procedimenti in materia paesaggistica, distinto dal responsabile dello sportello unico per l'edilizia (SUE) e da quello dello sportello unico per le attività produttive (SUAP)» (art. 9 l.r. Liguria 13/2014). Nel caso di specie, il principio di separazione delle funzioni è stato rispettato, poiché, coerentemente con l'interpretazione giurisprudenziale della normativa nazionale e con il precetto della legislazione regionale, il Comune di Sarzana ha individuato distinti responsabili dei procedimenti che hanno condotto al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, da un lato, e dei permessi di costruire, dall'altro, le cui istruttorie sono state svolte autonomamente e senza commistioni di una valutazione nell'altra.”
Quindi la legge regionale ligure (art. 9 l.r. Liguria 13/2014), in linea con quanto disciplinato dall’art. 146, comma 6, del Codice dei beni culturali (d.lgs. 42/2004), stabilisce che i Comuni, quando si occupano delle autorizzazioni paesaggistiche, devono avere un responsabile tecnico specifico per queste pratiche, che sia diverso da quello dello Sportello Unico per l’Edilizia (SUE) e da quello dello Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP).

Il Comune, nel caso in essere, ha rispettato questa regola: infatti ha nominato responsabili diversi per i due tipi di procedimenti:

• uno per le autorizzazioni paesaggistiche;
• uno per i permessi di costruire.

In questo modo, le due pratiche sono state gestite separatamente, ognuna con la propria istruttoria, senza mescolare le valutazioni.

In conclusione, la separazione richiesta dalla legge deve essere effettiva e sostanziale, ma non necessariamente assoluta dal punto di vista organizzativo. I Comuni possono conformarsi al dettato normativo attraverso la designazione di responsabili di procedimento distinti e lo svolgimento di istruttorie autonome, senza dover necessariamente istituire uffici o settori completamente separati.

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