Abusi edilizi: no alla demolizione senza confronto delle opere con i titoli già rilasciati

L’ordinanza di demolizione deve confrontarsi con gli eventuali titoli edilizi precedentemente rilasciati e spiegare puntualmente perché le opere accertate risultino abusive. Secondo il Consiglio di Stato, il Comune non può qualificare un intervento come eseguito in assenza di titolo senza esaminare l’autorizzazione pregressa e comparare opere assentite e opere realizzate. Il confronto è decisivo per distinguere assenza o totale difformità, variazioni essenziali e parziale difformità, cui corrispondono diversi regimi sanzionatori.

Ordinanza di demolizione e autorizzazione precedente: il caso

Attenzione ai naviganti: quando ci si imbatte in un'ordinanza di demolizione, può 'non essere la fine', soprattutto se siamo di fronte a opere che erano già state autorizzate con provvedimenti precedenti. Insomma: l'ordinanza di demolizione è illegittima se ignora una precedente autorizzazione e non spiega perché le opere accertate debbano essere considerate abusive.

Lo ha affermato il Consiglio di Stato nell'interessante sentenza 6319/2026, che ha accolto l'appello di alcuni privati contro la sentenza sfavorevole del Tar Lazio, cui si erano rivolti per contestare l'ordinanza di demolizione emessa da un comune per alcuni interventi edilizi.

Dall'autorizzazione del 2002 all'ordine di demolizione

Il comune aveva disposto la rimozione di alcune opere realizzate presso un immobile: un manufatto in struttura metallica di circa 134 mq, una tettoia di 66 mq e una cella frigorifera di circa 16 mq. L’Amministrazione le aveva considerate prive di titolo edilizio.

I proprietari avevano però evidenziato l’esistenza di una precedente autorizzazione comunale, rilasciata il 23 aprile 2002, relativa alla realizzazione di un gazebo amovibile in struttura metallica. Il TAR aveva ritenuto sufficiente la constatazione delle differenze dimensionali e strutturali tra quanto autorizzato e quanto successivamente accertato, considerando implicitamente respinta la tesi dei ricorrenti.

Abusi edilizi: il titolo precedente non può essere ignorato

Il Consiglio di Stato ribalta questa impostazione, in quanto l'ordinanza non conteneva infatti alcun riferimento all’autorizzazione del 2002: una omissione che determina una rilevante lacuna motivazionale.

L’esistenza di un precedente titolo edilizio impone alla PA di stabilire quale sia l’effettivo rapporto tra ciò che era stato autorizzato e ciò che è stato materialmente realizzato. Non è sufficiente affermare che le opere sono abusive: occorre spiegare perché lo sono e in quale misura si discostano dal titolo originario.

Infatti, "l’esistenza di una precedente autorizzazione, avente ad oggetto un manufatto consistente in una zona soggetta a vincolo cimiteriale (vincolo cimiteriale espressamente indicato nell’istanza di permesso di costruire), rende in astratto configurabili fattispecie tra di loro alternative (opere eseguite in assenza o in totale difformità di titolo; variazioni essenziali rispetto al progetto; opere eseguite in parziale difformità di titolo), mentre, nel caso di specie, si è ritenuta l’opera eseguita in totale assenza di titolo, senza alcun esame del precedente titolo (neppure menzionato nel provvedimento) e senza alcuna spiegazione e confronto tra le opere autorizzate e quelle accertate. Tale confronto che, come già evidenziato, non può essere eseguito in sede processuale dal giudice in sostituzione dell’Amministrazione, sia pure sulla base delle difese in giudizio della parte pubblica".

La lacuna in esame inficia la esaustività della motivazione e la conseguente validità del provvedimento in considerazione del diverso regime sanzionatorio delle plurime fattispecie tra di loro alternative ed incompatibili.

Serve un confronto puntuale tra autorizzato e realizzato

La verifica è quindi indispensabile perché dalla comparazione possono emergere fattispecie giuridiche molto diverse: opere realizzate in totale assenza o totale difformità dal permesso, variazioni essenziali oppure semplici difformità parziali.

Si tratta di ipotesi differenti anche sotto il profilo delle conseguenze sanzionatorie. La parziale difformità ricorre, ad esempio, quando l’intervento era contemplato dal titolo ma è stato realizzato con modificazioni qualitative o quantitative che non incidono sugli elementi essenziali; la totale difformità o la variazione essenziale presuppongono invece un’opera sostanzialmente diversa per conformazione, struttura, destinazione o ubicazione.

Per questo, secondo i giudici, nel provvedimento avrebbero dovuto essere indicate le opere già assentite ed effettuato un puntuale confronto con quelle accertate, così da motivare la riconducibilità della situazione concreta alla specifica disposizione sanzionatoria applicata. Nel caso esaminato mancava invece qualsiasi spiegazione, sia in fatto sia in diritto.

Questa demolizione è da annullare!

In definitiva, nel provvedimento si sarebbero dovute indicare le opere già autorizzate e si sarebbe dovuto eseguire un puntuale confronto tra le opere autorizzate e quelle accertate per verificare e giustificare la riconducibilità del caso concreto alla norma applicata, mentre non è stata data nessuna spiegazione né in fatto né in diritto e neppure si è menzionata, nel provvedimento, la pregressa autorizzazione. Tale carenza incide anche sulla valutazione della tettoia e della cella frigorifera.

Il provvedimento impugnato, quindi, deve essere annullato, in quanto l’ordinanza di demolizione deve necessariamente menzionare il pregresso titolo edilizio e confrontare le opere eseguite rispetto a quelle autorizzate, presentando altrimenti una motivazione insufficiente relativamente al regime sanzionatorio applicato, vista la astratta configurabilità di illeciti diversi e tra di loro incompatibili (interventi in assenza di permesso o in totale difformità; variazioni essenziali dal titolo edilizio; parziale difformità da esso).

FAQ TECNICHE: Demolizione da annullare senza confronto con l'autorizzazione precedente | Ingenio

Il Comune può ordinare la demolizione senza considerare un precedente titolo edilizio?
No. Se esiste un’autorizzazione precedente, l’Amministrazione deve esaminarla e verificare il rapporto con le opere effettivamente realizzate. L’omissione determina un difetto di motivazione dell’ordinanza.

Cosa deve contenere l’ordinanza di demolizione in presenza di un titolo precedente?
Deve indicare le opere già autorizzate e confrontarle con quelle rilevate in concreto. Occorre spiegare, in fatto e in diritto, perché le differenze riscontrate determinino uno specifico illecito edilizio.

Perché è importante distinguere tra assenza, difformità totale e parziale?
Perché si tratta di fattispecie giuridicamente differenti, alle quali corrispondono regimi sanzionatori diversi. La qualificazione dell’abuso deve quindi derivare da una verifica concreta delle caratteristiche dell’intervento.

Il giudice può effettuare direttamente il confronto tra opere autorizzate e realizzate?
No. Il Consiglio di Stato chiarisce che questo accertamento non può essere compiuto dal giudice in sostituzione dell’Amministrazione. È il Comune che deve svolgere preventivamente la verifica e motivare adeguatamente il provvedimento.

Cosa accade se l’ordinanza non menziona affatto il precedente titolo edilizio?
L’omissione può comportare l’illegittimità e l’annullamento dell’ordinanza, perché impedisce di comprendere quale illecito sia stato concretamente contestato. La motivazione deve giustificare anche la scelta dello specifico regime sanzionatorio.

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